Hileret

CSJN. Fallos 98:20. “Hileret y otro c. Provincia de Tucumán”, sentencia del 5/9/1903

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Publicado en: Colección de Análisis Jurisprudencial Derecho Const. - Alberto Dalla Vía, 94 - Fallos: 98:20


HECHOS:
Los dueños de ingenios azucareros de la provincia de Tucumán demandaron al estado provincial a fin que se declare la inconstitucionalidad de una ley que creaba un impuesto adicional sobre la cosecha de 1902. La Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo lugar al planteo declarando la inconstitucionalidad de la norma en cuestión.

SUMARIOS:
La ley de la provincia de Tucumán que crea un impuesto adicional sobre la producción de azúcar correspondiente a una determinada cosecha -1902- es inconstitucional, pues al ser el valor de la cuota superior al valor que tiene el producto en el marcado importa lisa y llanamente una prohibición absoluta de producirlo, vulnerando de tal modo el derecho a trabajar, comerciar y ejercer toda industria lícita contemplado en el art. 14 C.N.



Es inconstitucional la ley de la provincia de Tucumán que crea un impuesto adicional sobre la producción de azúcar correspondiente a una determinada cosecha -1902-, pues dispone un prorrateo diferencial entre los distintos ingenios de la provincia obligando a algunos pagar montos más elevados y exonerando a otros del pago del gravamen por iguales cantidades, lo cual atenta contra la garantía de igualdad prevista en el art. 16 de la Constitución Nacional y muy especialmente la que impone que la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.



La imposición de un impuesto adicional sobre la producción de azúcar correspondiente a una determinada cosecha -1902- establecida por una ley de la provincia de Tucumán es inconstitucional y no constituye un supuesto de reglamentación legítima del comercio interno, tendiente a proteger derechos de terceros o de la comunidad, en tanto no hay ni se alega en la elaboración de azúcar o en la forma de llevarla a cabo, nada contrario al buen orden, moralidad, higiene y bienestar de la provincia.



TEXTO COMPLETO:
Buenos Aires, setiembre 5 de 1903.

Vistos: Hileret y Rodríguez demandan a la provincia de Tucumán para que, previa declaración de inconstitucionalidad de la ley sancionada por dicha provincia el 14/06/1902, se la condene a la devolución de las sumas a que se refieren los recibos de fs. 4 a 10, sus intereses y costas, alegando:

Que por la ley mencionada se ha creado un impuesto, con el nombre de adicional, sobre la totalidad de la cosecha de azúcar correspondiente al año 1902, hasta el 31 de mayo del corriente, haciéndose un prorrateo de 71.500 toneladas de ese art., en que se calculó el consumo de toda la República entre determinadas fábricas, cuyos nombres se detallan.

Que las fábricas aludidas debían pagar por cada kilo de azúcar elaborada en tales condiciones medio centavo, y 40 centavos por cada kilo que expendiesen sobre la cantidad que respectivamente se les señaló.

Que a los ingenios no comprendidos en el prorrateo, paralizados desde hacía años, que trabajasen en la cosecha de 1902, se les asignó para el pago de medio céntimo por cada kilo de azúcar, la cuarta parte de la que fabricasen.

Que la ley dispuso además que por cada kilo de azúcar de los gravados con 40 centavos que se comprobase haber sido exportado al extranjero desde el 1/06/1902 a 31/05/1903, se devolviera a los fabricantes exportadores 39 1/2 centavos por lo exportado con prima de la Nación y 40 centavos por lo exportado sin prima.

Que el producto del impuesto se destinó a indemnizar proporcionalmente a los plantadores de caña que, por no tener vendido el producto de la cosecha de 1902, se quedaran con la caña en pie y quisieran acogerse a los beneficios de la ley, destruyendo sus plantíos o destinando la caña a otra aplicación que no fuera la fabricación de azúcar o alcohol.

Que el Poder Ejecutivo, al enviar a la Legislatura el proyecto convertido sin variación en la ley antes citada, expresó que su objeto era limitar en lo posible los efectos del desastre económico que amenazaba todos los gremios vinculados a la suerte de la industria azucarera, por la superproducción del azúcar, ya que los productores no habían podido llegar a un arreglo, para evitar que el exceso de oferta trajese la consiguiente desvalorización del producto.

Que la ley, aparte de que no pueden lograrse sus propósitos por existir fuera de la provincia otros centros de producción de azúcar, es contraria a los arts. 10, 14, 20, 28 y 16 de la Constitución Nacional, porque grava la libre circulación en todo el territorio de la República de los productos nacionales, limita o prohíbe de hecho el ejercicio de una industria lícita y quebranta el principio de igualdad en el impuesto y ante la ley, pues el de medio centavo por kilo no recae uniformemente sobre igual número de toneladas por cada uno de los fabricantes comprendidos en sus arts. 1° y 3°, sino que establece diferencias arbitrarias entre ellos.

Que de la cosecha de 1902 los actores han fabricado 15.650 toneladas de azúcar más o menos, de la que habían vendido desde el 2 al 14 de junio, o sea antes de la promulgación de la ley, la cantidad de 1.061.312 kilos, que les fue contada entre las 8250 toneladas que se les acordó en el prorrateo, como propietarios del ingenio Santa Ana, amalgamado con el de Lules de Hileret, obligándosele así a pagar la suma de $ 5306,56 por razón del llamado impuesto adicional de medio centavo por kilo, en violación del principio de la no retroactividad de las leyes, consagrado por el Cód. Civil.

Que la provincia demandada pide el rechazo de la demanda, con costas, aduciendo entre otros fundamentos:

Que la ley de que se trata no constituye lo que, en la acepción técnica se conoce como ley fiscal de impuestos, atentas las causas que le han dado origen y los fines inmediatos que persigue, pues no ha sido dictada para proporcionar al fisco medios de vida o para atender exigencias ordinarias de la marcha administrativa, ni urgencias fiscales extraordinarias, sino con propósitos de bienestar común, orden, seguridad y progreso social, en razón de que, no habiendo aumentado el consumo del azúcar en la República, era de preverse que en mayo del corriente año habría en plaza un excedente de 50.000 toneladas, que reduciría el precio a pesos 1 el kilo, y causaría la ruina de la industria, con grandes trastornos de carácter local y nacional.

Que habiendo fracasado los arreglos que se intentaron para impedir la superproducción, se hizo indispensable la sanción de la ley de que se trata, que condensa la opinión previamente manifestada de ochenta por ciento de los industriales, de todas las localidades de la República donde existen intereses conexos con la principal fuente de riqueza de la provincia de Tucumán.

Que el prorrateo de que habla la demanda fue proyectado por todos los industriales y aceptado implícitamente por Hileret, según consta a fs. 92 y 105 del folleto que se acompaña.

Que la ley ha logrado sus objetos valorizando los azúcares, como lo demuestran las mismas ventas hechas por los actores, a 1,80 y 2 pesos en el mes de junio y en julio a pesos 2,50 en el Rosario, lo que equivale a más de 2,30 en Tucumán.

Que la ley referida, por las circunstancias en que se dictó, tiene el carácter de ley de orden público que no se propuso amparar intereses privados, sino los de la comunidad en sus relaciones de conjunto.

Que aun en el supuesto de que se tratara de una ley de impuestos, ella estaría de acuerdo con las nacionales que han acordado primas a la exportación del azúcar, a fin de evitar los efectos de la superproducción.

Que el impuesto no es, por otra parte, contrario al art. 10 de la Const. Nacional, porque recae sobre la producción total del azúcar en la provincia de Tucumán, en un año determinado, tomándose el acto de expendio que esteriliza esa producción como base para hacerla efectiva, sin aplicarse a la circulación territorial, a azúcar importada o a actos de exportación, o con motivo de ellos.

Que no hay limitación a la industria porque la ley no prohíbe la producción del azúcar.

Que las declaraciones y garantías enumeradas en el título preliminar de la Constitución, no establecen restricciones al gobierno local, sino en tanto que hagan parte de las expresamente impuestas a éste.

Que, por otra parte, el impuesto no exonera a ningún contribuyente y reviste los caracteres de igualdad equitativa y proporcional que exigen los arts. 4° y 67 de la Const. Nacional...

Considerando: 1. Que, según se ha visto por los términos de la litis contestación, la ley de 14/06/1902 que grava la producción total de azúcar en la provincia de Tucumán con los impuestos de medio centavo y 40 centavos el kilo, es impugnada por los actores de inconstitucional y nula como repugnante a los arts. 10, 14 y 16 de la Constitución Nacional y como violatoria también de la ley civil, en cuanto autoriza el cobro, con efecto retroactivo, de los impuestos percibidos, en su mérito, por el gobierno de la provincia, y cuya devolución se le demanda por aquéllos.

Que, a su vez, el apoderado de la provincia sostiene la constitucionalidad y validez de esa ley, estudiándola bajo su doble faz económica y jurídica.

Considerándola del primero de estos puntos de vista, ha dicho, con el intento de prestigiarla ante esta Suprema Corte, que ella ha salvado la industria azucarera de Tucumán, del derrumbe y ruina seguros con que la amenaza la superproducción del art. en relación a su consumo en la República, y que ha salvado también los grandes y vitales intereses de la provincia de Tucumán y de otras provincias, ligados al desarrollo y conservación de tan importante industria, no habiendo causado perjuicio alguno a los actores, tanto por haber estado conformes con el prorrateo que se les adjudicó en ella, como porque fueron grandemente beneficiados con la suba del precio que adquirieron los azúcares en el mercado por efecto de la ley.

En cuanto a la faz jurídica de ésta, el apoderado de la provincia ha defendido su constitucionalidad alegando que ella no ataca ninguno de los derechos consagrados por los arts. de la Constitución que se citan de contrario, y que ha sido dictada con estricta sujeción a las facultades reservadas por la misma Constitución Nacional a los gobiernos de provincia, no siendo cierto que esté prohibido a las provincias dar efecto retroactivo a las leyes de orden público, como es la que grava con impuestos los azúcares de la provincia.

2. Que expuesta así en su más breve síntesis la cuestión propuesta a la resolución de esta Suprema Corte, procede observar ante todo, que no corresponde a las facultades de que está investido este tribunal, apreciar la ley de que se trata bajo la faz económica, para declarar si debe o no, subsistir por haber consultado y favorecido o no, la gran masa de intereses industriales, comerciales, financieros y sociales que se dicen afectados por la industria azucarera, dentro y fuera de la provincia, pues ésta es cuestión del resorte exclusivo de los poderes públicos de la provincia, siendo a la vez incontestable, que sólo ha podido ser traída esa ley al conocimiento de la Suprema Corte, buscando la solución de la cuestión jurídica o sea de la conformidad o disconformidad de aquélla con los arts. de la Constitución Nacional que se han alegado para tacharla de nula.

3. Que esto, no obstante, y por lo que puede convenir a la más exacta apreciación del fallo que va a pronunciar esta Suprema Corte, sobre la faz jurídica de la cuestión propuesta, el que se conozca a la vez, su opinión respecto a la faz económica de la ley, ya que el apoderado de la provincia tanto se ha empeñado en propiciarla, encomiando, en su escrito de contestación los grandes beneficios que de su sanción reportarían los intereses públicos de la provincia y de la Nación, cumple a los deberes de este tribunal, declarar que no ha hallado en autos acreditada la verdad tan preconizada de esta tesis, antes bien, ha encontrado en ellos elementos suficientes para formar un juicio contrario, a falta de prueba que determine el costo de producción y en su consecuencia el precio mínimo de venta que podría mantener en condiciones remunerativas la expresada industria.

Ha obrado muy especialmente en su ánimo para esto, el hecho reconocido por el Poder Ejecutivo de la provincia de Tucumán en su mensaje a la Legislatura y confirmado por su apoderado en estos autos, de que el objeto de la ley era limitar la producción del azúcar en la provincia hasta la cantidad de 71.500 toneladas, que ella establece para el prorrateo entre los fabricantes, impidiendo así para el expendio dentro de la República con el impuesto de 40 centavos el kilo, la superproducción del art. en cantidad de 50.000 toneladas, que se calculaba daría, sobre las necesidades del consumo, la cosecha de 1902, hecho que viene sin duda, a demostrar claramente, que esa ley no ha podido ser benéfica para los intereses públicos que se pretende consultaba y favorecía desde que su efecto inmediato tenía que ser el sustraer de la explotación de la industria azucarera, que se dice daba ocupación a un número de setenta a ochenta mil obreros, una tercera parte cuando menos de este número, por ser la proporción que corresponde a la reducción de la totalidad de su producción.

Puede también decirse, que ella ha privado y perjudicado al comercio de Tucumán y de las provincias vecinas del que hacían con ocasión del desarrollo que aquélla tenía y en la medida que la considerable porción en que lo ha hecho imposible con el impuesto de 40 centavos el kilo de azúcar; ha perjudicado del mismo modo los transportes por los ferrocarriles con la supresión de miles de toneladas de carga que representa la superproducción cohibida de dicho art., y finalmente, lo que es más grave aún, ha perjudicado a los millares de consumidores que tienen en la República el azúcar como art. de primera necesidad, haciéndoles pagar casi el ciento por ciento del precio que tenía antes de dictarse la ley como resulta probado por la suba de valor que, reconoce el apoderado de la provincia, adquirió dicho art. con motivo de la sanción de la ley realizándose así el sacrificio de la casi totalidad de los habitantes de la Nación en beneficio de una veintena de fabricantes, ya tan favorecidos por el gobierno de la Nación con primas a la exportación de dicho producto y especialmente con altos derechos a la importación de los similares extranjeros.

Que por último, es de tener muy presente, que si esta valiosa protección del gobierno de la Nación para la industria azucarera de la República, no hubiese sido suficiente todavía para conjurar la crisis y la ruina de que se dice estaban amenazados los fabricantes de azúcar en la provincia de Tucumán, con motivo de la superproducción de este art. en 1902, siempre sería cierto que la culpa de ello la tendrían dichos industriales por haberse equivocado, haciendo cálculos que no respondían a sus expectativas de un lucro munificente, como ordinariamente sucede en la vida de los negocios, sin que por esto sea justo de modo alguno que los que ninguna parte han tenido en el error, o culpa de los especuladores, hayan sin embargo, de satisfacer, con sacrificio de sus intereses y a título de bien público, no ya las pérdidas que hubiesen de sufrir estos comerciantes, lo que es ya mucho decir, sino lo que es peor, precios de ciento por ciento que les aseguren por la mercadería, positiva utilidad, a costa de todas las clases sociales de la Nación, como ha sucedido por efecto del prorrateo de la producción de azúcar prescripto en la ley de que se trata, según lo ha sostenido el apoderado de la provincia, calificando el prorrateo de razonable, útil o equitativo, o mejor dicho, de paternal, no obstante que alguno de los comprendidos en él, consideren haber sido tratados inequitativamente en la distribución de sus beneficios por el gobierno de aquella provincia.

Que no puede, por consiguiente, esta Suprema Corte, mirar con favor esa ley bajo su faz económica, sin más razón que haberse tratado de convencerla sobre la excelencia e importancia de la industria azucarera de Tucumán, que nadie discute, y de los grandes bienes que de su desarrollo ha reportado esa provincia y la Nación; y por haberse insistido en la ruina del comercio y riqueza de ambas, si no se sancionaba dicha ley; sin cuidarse sus defensores de demostrar siquiera que hubiera llegado el caso de haber perdido los industriales, capital y no utilidades, con la superproducción mencionada...

7. Que ello, no obstante el gravamen impuesto a dicha producción en el mundo y forma que lo hace la ley de Tucumán, es manifiestamente contrario a los arts. 14 y 16 de la Constitución. Nacional.

Para demostrarlo, conviene tener presente las disposiciones de aquella ley y de los arts. citados.

La ley grava la producción total de azúcar de la provincia, estableciendo medio centavo de impuesto por kilo de este art. hasta la cantidad de 71.500 toneladas, y 40 centavos el kilo por el expendio de la que pase de este número de toneladas, que ha prorrateado la ley entre cada una de las fábricas que se nombran en ella.

El art. 14 de la Constitución declara que todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos, a saber: de trabajar y ejercer toda industria lícita, de navegar y comerciar, etcétera.

El art. 16 contiene estas declaraciones: Todos los habitantes son iguales ante la ley. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.

Ahora bien, siendo cierto y de incontestable verdad, que el impuesto de 40 centavos por kilo con que se ha gravado toda la producción de azúcar excedente de la cantidad de toneladas prorrateada en la ley, ha hecho imposible en condiciones comerciales el ejercicio en Tucumán de la industria azucarera, así como el expendio del producto de la misma en toda la República, fuera del límite del prorrateo establecido, desde que el precio del kilo de azúcar no ha llegado, antes ni después de la sanción de la ley, al valor de la tasa de 40 centavos del impuesto, como lo ha reconocido el apoderado de la provincia y desde que ningún industrial puede razonablemente atreverse a fabricar azúcar y expenderla dentro de la Nación, para pagar al gobierno de Tucumán mucho más del valor que tiene en el mercado.

Que, por lo tanto, es de toda evidencia que la ley de Tucumán, en la parte que prohíbe con el impuesto de 40 centavos por kilo, el expendio dentro de la República, del azúcar que se fabrica en los ingenios de esa provincia, fuera del límite de toneladas que ella prescribe, es claramente inconstitucional, como contraria a la franquicia acordada a todos los habitantes de la República por el art. 14 de la Constitución, de trabajar y ejercer toda industria lícita, como de comerciar.

8. Que no puede con éxito oponerse a la verdad de esta conclusión el argumento que se hace, diciendo, que si el art. 14 de la Constitución acuerda estos derechos, es conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, de cuya cláusula se pretende derivar para la provincia de Tucumán, la facultad de limitar y de prohibir, según lo tenga a bien, en ocasiones dadas, el ejercicio de esos derechos; pero esto seguramente no es exacto, ni conciliable con la prescripción del art. 28 de la Constitución, que declara: que "los principios, garantías y derechos reconocidos en los arts. anteriores (entran en esta designación los arts. 14 y 16) no podrán ser alterados por leyes que reglamenten su ejercicio".

Que en presencia de esta terminante disposición de la Constitución ¿como puede ser de modo alguno correcto, que si no es posible tanto a los poderes nacionales, como a los de las provincias, que tienen que dictar sus Constituciones de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional (art. 5° de ella) alterar estos principios, garantías y derechos, con leyes que reglamenten su ejercicio, ha de serles permitido prohibir y extinguir parcialmente que sea con leyes reglamentarias, el ejercicio de esos mismos derechos?

Porque es evidente que si una ley de carácter reglamentario no puede ni debe constitucionalmente alterar el derecho que está llamada a reglamentar, es porque debe conservar incólume y en su integridad ese derecho, lo que vale decir, que no debe ni puede degradarlo y mucho menos extinguirlo en todo o en parte; ningún otro que éste puede ser el alcance que los constituyentes han querido dar al art. constitucional de que se trata...

Que no se justifica la tesis contraria que sostiene el apoderado de la provincia, alegando, como lo hace a fs. 84, que si las provincias tienen la facultad de imponer contribuciones, como es indispensable que la tienen, no existe ley alguna que limite su ejercicio en lo referente a la importancia pecuniaria, siendo el interés, sabiduría y justicia del cuerpo legislativo y sus relaciones con los electores, la única seguridad contra los abusos del poder discrecional que derivan las provincias de su autonomía económica, según Desty.

Que es de observar que la verdad de esta doctrina no es absoluta en el sentido en que se la expone, pretendiendo consagrar por su medio la soberanía ilimitada de las autonomías provinciales en materia de impuestos, porque con tal alcance ella es una doctrina falsa, no siendo, como no es cierto que, en el régimen constitucional que ha adoptado la Nación Argentina, sea lícito a las provincias, a título de autonomía económica, o de gobierno propio, emanciparse de las restricciones y trabas que la misma Constitución Nacional ha impuesto al poder constitucional y legislativo de aquéllas, cuando por el art. 5° ha establecido que "cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional", y cuando por el art. 31 declara que: "Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso, etc., son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales".

Que estas prescripciones sirven indudablemente a demostrar que las autonomías económicas, o de cualquier otro género del gobierno propio de las provincias, no autoriza a dar a sus leyes de impuestos, ni de otra cualquier clase, la virtud de sustraerlas del legítimo control del Poder Judicial de la Nación, para que éste no declare si son o no constitucionales y válidas, toda vez que se haga un caso judicial, impugnándolas por haber atentado y herido con ellas un derecho o garantía consagrados por la Constitución, aun cuando, por otra parte, sea también cierto que el Poder Judicial de la Nación nada tenga que ver con la conveniencia y justicia de esas leyes, ni con la mayor o menor exorbitancia de la tasa de un impuesto, si se trata de una ley de este género, siempre que con tales leyes no se vulneren ni destruyan principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución, porque en tal caso es, sin duda, verdad que el único remedio contra los abusos del Poder Legislativo, que puede ejercitarse discrecionalmente, dentro de ese límite, es, según la doctrina expuesta, el interés, sabiduría y justicia del cuerpo legislativo y sus relaciones con los electores.

10. Que no se justifica tampoco la tesis que sostiene la defensa de la provincia, diciendo a fs. 83 vta., que la cuota de 40 centavos, por ser superior al valor del art. impuesto, no es un hecho inductivo de la inconstitucionalidad de la ley, porque existen, desde muchos años, en el país, varios impuestos cuya cuota excede el valor del producto, sin que a nadie se le haya ocurrido decir de inconstitucionalidad por esa causa, y se cita el ejemplo de la Nación que viene gravando y grava hoy mismo la producción de alcoholes y la fabricación de licores con sumas muy superiores a su valor, sin que por ello dejen de producirse esos arts. ni las industrias pierdan su libertad.

Que para desvanecer la fuerza, más aparente que real de este argumento, basta observar que, por muy superiores que sean al costo de producción de los alcoholes y licores que se fabrican en el país, los impuestos con que los grava la Nación, y aunque deba decirse lo mismo de los derechos con que también grava, en las aduanas, la importación de mercaderías extranjeras con relación a su valor de costo, es evidente que esos impuestos, por la circunstancia de ser iguales y no diferenciales, para todos los alcoholes y clases de licores que se fabrican en el país, lo mismo que los derechos que gravan las diferentes clases de mercaderías que se introducen del extranjero, no matan por ello ni hacen imposible la industria ni el comercio de esos productos y mercaderías, razón porque no se ha dicho ni pueden impugnarse de atentatorias a los derechos y garantías que acuerdan los arts. 14 y 16 de la Constitución las leyes al establecer dichos impuestos; lo que no sucede con el impuesto de 40 centavos por kilo con que la ley tucumana grava el expendio de azúcar que se realice más allá del límite de 71.500 toneladas, fijado en la ley, impuesto prohibitivo de la producción y comercio del art. fuera de dicho límite dentro del país, según ya se ha demostrado, y atentatorio, por consiguiente, a la garantía del art. 14 de la Constitución.

11. Que, finalmente, son de manifiesta inconsistencia los argumentos que se hacen en favor de la ley, alegando a fs. 81 vta., que ella no limita con el impuesto de 40 centavos la producción; que el impuesto y la prohibición no son sinónimos; que ésta es excluyente de aquél; que la ley no ha distinguido en el destino de los azúcares gravados; cualquiera que sea su destino, la cuota debe pagarse; tanto la que satisface medio centavo como la que paga 40 centavos, puede aplicarse al consumo interno.

Y luego se agrega: "Si alguna distinción puede desentrañarse de sus preceptos, ella no es otra que la que comporta un decidido espíritu de protección. En este espíritu ofrece la devolución de 39 1/2 centavos al contribuyente que compruebe haber exportado el producto gravado con 40 centavos. Esta exportación, estimulada, premiada, pero no obligatoria. No hay, entonces, un límite al consumo interno. La libertad de los fabricantes es plena: no tiene más límites que su propio interés".

Que para contestar lo primero, basta observar que no es explicable, ni se comprenderá jamás, cómo el impuesto de 40 centavos que se ha reconocido que es en mucho superior al valor que tiene, en el mercado, el art. gravado con él, no haya de importar prohibición absoluta de producirlo, si es que ha de considerarse a los industriales a quienes se impone ese gravamen, hombres en su sano juicio que no han de querer producir para perder mucho más que el valor del art., destinándolo al consumo interno.

Que respecto de lo otro, o sea de la prima de 40 centavos, que la ley ofrece como estímulo para fomentar la producción de azúcar a los que prueben haber exportado el art. al exterior, teniendo, como debe tenerse presente, que es un hecho de pública notoriedad, que a ningún industrial o fabricante le conviene exportar el art. al extranjero, fuera de la limitada cantidad favorecida con prima por el gobierno de la Nación, nadie podrá explicarse tampoco que la liberalidad del gobierno de Tucumán, acordando aquella prima y favoreciendo por tal medio la libertad de la industria azucarera, sea otra cosa que una imitación ilusoria de la prima del gobierno nacional, el cual realmente vuelve al exportador un valor que éste le ha pagado por azúcar ya expendida para el consumo interno; mientras que el gobierno de Tucumán pretende regalar como prima un valor que no ha salido del bolsillo del industrial, ni puede salir por razón de un expendio imposible del art. dentro del país, sucediendo así, que por el hecho de darle el nombre de prima a ese valor de 39 1/2 centavos, en nada absolutamente se beneficia al industrial de Tucumán ni le asegura, por tal medio, la menor libertad de industria.

12. Que la ley de Tucumán es también atentatoria del art. 16 de la Constitución, lo demuestra el hecho de que por esa ley se adopta como base, para que cada industrial o fabricante de azúcar de los ingenios que menciona, pague el impuesto de medio centavo por kilo, el desigual número de toneladas de azúcar que adjudica a cada uno de ellos en el prorrateo que hace al efecto de las 71.500 toneladas de producción; y ciertamente que no se necesita más que la incontestable verdad de tal hecho para que en su mérito quede viciada la ley con la tacha de inconstitucionalidad, desde que es imposible armonizar ni encuadrar su disposición en las declaraciones que contiene el art. 16 de la Constitución, cuando prescribe que: "todos los habitantes de la Nación son iguales ante la ley", y muy especialmente que "la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas", porque en verdad no hay la posibilidad de convencer a nadie de que la manifiesta desigualdad del número de toneladas que fija la ley y sirve de base para el cobro del impuesto de medio centavo por kilo a cada industrial de Tucumán, sea "la igualdad, base del impuesto y de las cargas públicas", de que habla y prescribe el art. constitucional citado.

Que tienen que ser vanos todos los esfuerzos que se hagan para demostrar que la ley de azúcares de Tucumán no ha quebrantado las declaraciones del art. 16 de la Constitución, cuando ordena por su art. 1° que los dueños (por ejemplo) de los ingenios San José, Invernada, Esperanza, Santa Ana y Lules, y Compañía Azucarera Tucumana, paguen, respectivamente, medio centavo de impuesto por kilo de azúcar: el primero por la cantidad de 735 toneladas; el segundo por 775; el tercero por 3375; el cuarto, Hileret y Rodríguez, por 8250, y el quinto por 20.000 toneladas; y que paguen, tanto éstos como los demás ingenios del prorrateo, 40 centavos el kilo por toda la cantidad que expendan de más del prorrateo establecido en dicho art.

Y bien, ante estas disposiciones de esa ley ¿podrá sostenerse con verdad y justicia que se han cumplido las declaraciones del art. 16 de la Constitución, cuando en virtud de aquéllas, a unos se les obliga a pagar 40 centavos de impuesto por kilo sobre el expendio de las cantidades que excedan del límite del prorrateo, mientras a otros se les exonera del pago de ese mismo impuesto por esas cantidades, limitando para ellos el impuesto a medio centavo por kilo?

¿Es esto hacer efectivos, en dicha ley, los principios consagrados por el art. 16 de la Constitución de que "todos los habitantes de la Nación son iguales ante la ley" y que "la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas"?

Que para contestar negativamente estas interrogaciones, no se necesita, en verdad, la ciencia del derecho, pues para nadie puede ser admisible que sean de igual condición ante la ley tucumana los industriales que pagan a razón de 40 centavos el kilo de azúcar por el expendio de este art. sobre 735 toneladas y sobre 1250 íd., que los que sólo pagan medio centavo de impuesto por kilo hasta las cantidades del referido prorrateo, y de 20.000 toneladas como sucede a la Compañía Azucarera Tucumana, ni que pueda, en el mismo caso, aceptarse por igualdad, que es la base del impuesto, según la Constitución, la del prorrateo establecido por aquella ley, y que sirve de base al cobro de los impuestos, cuyo pago ha ordenado...

15. Que hay error en atribuir a las declaraciones y garantías contenidas en la 1ª parte, cap. único de la Constitución, el alcance de restricciones tan sólo a los poderes públicos nacionales, bajo la influencia de teorías y precedentes que no están en armonía con las fuentes inmediatas de la ley fundamental con algunas disposiciones peculiares de ella, con las necesidades y anhelos de la época en que se dictó y con la inteligencia que se le ha dado en "documentos históricos y numerosos fallos. Omitiendo, en efecto, otros, bastaría recordar a este respecto el informe de la comisión encargada de formular un proyecto de Constitución en la primera Convención Nacional de Santa Fe". La comisión, se dice en ese informe, se ha preocupado especialmente de la resolución de ese problema ¿cómo hacer para que el gobierno federal proporcione a la Nación respeto y reputación exterior, paz interna y desenvolvimiento del comercio, de la industria y la población? La comisión ha creído resolverlo por los medios consagrados en las declaraciones y garantías. Nuestra situación es dolorosa por retrógrada. Es preciso que la práctica del régimen constitucional a que aspiramos, dé cuando menos para nuestros sucesores, seguridad a la vida y propiedades, medios de trabajo, precio a nuestras tierras y productos y facilidades para comerciar con los pueblos extranjeros de cuyos artefactos y ciencias carecemos... Por último, el proyecto que la comisión tiene la honra de someter a examen de V.H. no es obra exclusivamente de ella. Es la obra del pensamiento argentino manifestado por sus publicistas... (Congreso General Constituyente de Santa Fe. Sesión de 18/04/1853).

16. Que entre estos publicistas estaba el doctor Alberdi (sesión de 23/4/1853) en cuyo proyecto de Constitución se encuentran los arts. 16 y 19 bajo el nombre de "Derecho Público Argentino", no simplemente federal nacional, concordantes con los arts. 14 a 20 de la Constitución de 1853 y de la actual que les da también la calificación de derecho público (art. 27).

17. Que Alberdi, que tomó en esa parte como modelos de su proyecto las Constituciones de Massachussets y California, o sea de comunidades políticas en que no funcionaban dos Administraciones Públicas independientes ("Bases" XI y XXXVI) entendía que las "garantías privadas del ciudadano y del hombre, son las mismas en la provincia que en la Nación: toda autoridad local o general les debe igual amparo y protección", sosteniendo a la vez, la conveniencia de celebrar tratados con naciones extranjeras para afianzar más esas garantías. "Bases", § XV, "Elementos de Derecho Publico Provincial Argentino", ed. 1856, p. 252 y 258)...

19. Que en el art. 5° de la misma Constitución está dispuesto que las provincias dictan sus Constituciones locales bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la primera, y ante esta prescripción, ni sería explicable un derecho público provincial del resorte exclusivo del pueblo y autoridades locales, ni es posible admitir que el art. carezca de la necesaria sanción, mediante la intervención del Poder Judicial federal, ya en la forma establecida por los arts. 14 de la ley 48 y 6° de la ley 4055, ya directa o inmediatamente (art. 3°, ley 27; arts. 1°, 2° y 21, ley 48; arts. 1°, 2°, 16 y 27, ley 4055. Fallos 33:194 y otros).

20. Que la misma procedencia objetada del recurso ante esta Corte contra las resoluciones de los tribunales locales en los juicios de su competencia, que se pretendan contrarios a la Constitución, implica necesariamente la fuerza obligatoria de las garantías para todos los poderes públicos del país, cualquiera que sea su origen.

21. Que no es tampoco el presente un caso legítimo de reglamentación del comercio interno, tendiente a proteger derechos de terceros o de la comunidad, visto que no hay ni se alega que haya en la elaboración del azúcar o en la forma de llevarla a cabo, nada contrario al buen orden, moralidad, higiene y bienestar de la provincia (Fallos 9:277), siendo manifiesto, lejos de ello, que esa elaboración constituye el ejercicio de una industria lícita, así conceptuada por la misma provincia y por la Nación, que la cuenta entre las fuentes internas de sus rentas y que ha dictado diversas medidas para su desarrollo en la República, favoreciéndola con primas y derechos protectores de aduana...

23. Que si para evitar la baja del precio de un art. en el mercado u otro fin que no sea de aquellos que se mencionan en el consid. 21, fueran admisibles medidas de la naturaleza de la adoptada por la provincia de Tucumán, no habría industria alguna de las que permite y ampara la ley fundamental, que no pudiera ser coartada o impedida transitoria o indefinidamente, ni monopolio que no pudiera justificarse, no obstante que en el sistema económico de la Constitución sólo son legítimos los privilegios temporales en ciertos casos y las recompensas de estímulo, como una consecuencia necesaria del principio de igualdad ante la ley y del propósito primordial de desenvolver los elementos de progreso del país (arts. 16, 17, 24 y 67, inc. 16, Constitución Nacional).

24. Que, finalmente, la reglamentación de la ley tucumana, fijando, como ha fijado a cada ingenio de la provincia, la cantidad de azúcar que ha de producir, bajo la pena de pagar por el exceso un impuesto que representa algo más que la confiscación misma de ese exceso, puesto que se obliga al industrial a pagar un valor mayor que el que tiene en el mercado, no puede, en manera alguna, ser considerada por esta Suprema Corte como ajustada y conforme, no solamente a las prescripciones de los arts. 16 y 14 de la Constitución, sino a ninguno de los principios de libertad y de gobierno que consagra este Cód., debiendo consignar aquí lo que, con profunda verdad, ha sido observado: Que si fuese aceptable la reglamentación impuesta al azúcar, pudría hacerse extensiva a toda la actividad industrial, y la vida económica de la Nación, con las libertades que la fomentan, quedaría confiscada en manos de Legislaturas o Congresos que usurparían, por ingeniosos reglamentos, todos los derechos individuales. Los gobiernos se considerarían facultados para fijar al viñatero la cantidad de uva que le es lícito producir; al agricultor la de cereales; al ganadero la de sus productos; y así hasta caer en un comunismo de Estado en que los gobiernos serían los regentes de la industria y del comercio, y los árbitros del capital y de la propiedad privada.

Por estos fundamentos, se declara que la ley de la provincia de Tucumán, promulgada el 14/6/02, creando un impuesto adicional de medio centavo y 40 centavos, respectivamente, según el prorrateo que la misma establece sobre la producción de azúcar correspondiente a la cosecha de 1902, es violatoria de los arts. 14 y 16 de la Constitución Nacional, y que, en consecuencia, dicha provincia debe devolver a los demandantes Hileret y Rodríguez, dentro de diez días, con sus intereses a estilo de Banco, contados desde la presentación de la demanda, la cantidad de $ m/n 57.487,25, que percibió en virtud de dicha ley; sin especial condenación en costas, atenta la naturaleza de la causa. - Abel Bazán. - Octavio Bunge. . - Nicanor G. del Solar. - M. P. Daract.- A. Bermejo.

Horta

CSJN. “Horta, José c. Harguindeguy, Ernesto”sentencia del 21/8/1922

HECHOS:
Un locatario entabló demanda por consignación de alquileres, invocando la ley de emergencia 11.157, que reduce compulsivamente el alquiler pactado por las partes. El locador planteó la inconstitucionalidad de dicha norma. En las instancias ordinarias se acogió la demanda. La Corte Suprema revocó tal pronunciamiento declarando inconstitucional el régimen cuestionado.

SUMARIOS:
La facultad que tiene el Congreso de legislar hacia el pasado no puede ejercerse válidamente cuando la nueva ley arrebata o altera derechos patrimoniales adquiridos al amparo de la legislación anterior -en el caso, el de exigir el precio convenido en un contrato de alquiler durante el plazo de la locación-, pues ello atenta contra la garantía de inviolabilidad de la propiedad -art. 17, Constitución Nacional-.

El artículo 1° de la ley 11.157 (Adla, 1920-1940, 79) -prohíbe cobrar durante los dos años siguientes a su promulgación, por la locación de casas, piezas y departamentos destinados a la habitación, comercio o industria, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1 de enero de 1920-, del modo en que ha sido aplicado por la sentencia apelada -en el caso, declaró cumplidas las obligaciones del locatario mediante el pago de un precio inferior al estipulado-, es inconciliable con lo dispuesto en el art. 17 de la Constitución Nacional.

La determinación de la renta que debe producir una cosa de dominio privado, contra la voluntad del propietario, cuando no se trata de las que están afectadas a un uso público o amparadas por privilegios o concesiones especiales, no está comprendida en las facultades de los poderes estatales, ni por vía de reglamentación del ejercicio de los derechos individuales -que no pueden ser alterados-, ni en uso del poder de policía -que sólo autoriza a impedir que la libertad civil de uno perjudique a la de los demás- (de la disidencia de fundamentos del doctor Bermejo).

TEXTO COMPLETO:
Sentencia del señor Juez de Paz

Buenos Aires, febrero 18 de 1922.

Y vistos: Que a fs. 9 don Juan B. Gotelli, con poder de José Horta, agregando a fs. I, se presenta entablando demanda contra Ernesto Harguindeguy por consignación de alquileres, fundándose en que acogiéndose a la ley 11.157 debe serle reducido el alquiler que devenga la casa propiedad del demandado, que ocupa en la calle Estados Unidos número 849, la cual según los contratos de fs. 3 y fs. 6 se alquiló en 1919 a razón de doscientos veinte pesos moneda nacional mensual y luego en mayo de 1921 le fue aumentado el alquiler a pesos trescientos moneda nacional. Que en virtud de ello y por haberse negado el demandado a recibir el importe de doscientos veinte pesos mensuales, se ve obligado a iniciar este juicio y consignar esta suma a la orden del juzgado, como resulta del recibo de fojas 8.

Que a fs. 17 contesta la demanda Harguindeguy impugnando la consignación, por existir contrato de locación con vencimiento en 1923, y siendo las convenciones agregadas a los contratos la regla a la cual deben someterse como a la ley misma (art. 157, Cód. Civil) no es procedente la demanda de consignación. Asimismo ataca de inconstitucional la ley 11.157 fundado en consideraciones prescriptas en la Constitución Nacional.

Que el demandado reconoce los términos de los contratos agregados por el actor y demás consideraciones sobre la locación, y pide se desestime la acción.

Que a fs. 24 contesta el actor el traslado de la impugnación, rebatiendo los argumentos de la contraria, sobre inconstitucionalidad de la precitada ley.

Que evacuado el traslado conferido se abre la causa a prueba señalándose audiencia de acuerdo con lo dispuesto por el art. 50 de la ley 2860.

Que a fojas 29 comparece Héctor F. Borré con poder del demandado, e impugna la nueva consignación de fs. 22, basado en las mismas razones aducidas ya por Harguindeguy a fs. 17.

Que a fs. 32 el actor ofrece como prueba, se cite al demandado para absolver posiciones y reconocimiento de firma, bajo apercibimiento.

Que a fs. 35 el demandado pide se cite al actor para absolver posiciones y reconocimiento de firmas.

Que a fs. 37 absuelve el demandado las posiciones de fs. 36, confesando ser ciertas todas las preguntas que se formulan y reconociendo las firmas de los contratos que se le exhiben.

Que a fs. 48 absuelve el actor las posiciones de fs. 45, confesando la primera, negando la segunda, confesando las tercera, cuarta, quinta y sexta; negando la séptima; confesando la octava, que las firmas son auténticas y negando la novena pregunta del interrogatorio.

Que no habiendo prueba pendiente se dictan autos para sentencia, quedando notificadas las partes.

Considerando: Que de los contratos agregados, resulta la existencia de la locación del inmueble cuyo alquiler se consigna.

Que por el contrato de fs. 3, se comprueba que el alquiler convenido era de doscientos veinte pesos moneda nacional mensual, y que por el contrato de fs. 6, se constata el aumento sufrido en el mismo a trescientos pesos moneda nacional.

Que el demandado reconoce dichos contratos y basa su impugnación a las consignaciones hechas; por inconstitucionalidad de la ley 11.157.

Que siendo las leyes 11.156 y 11.157 de orden público sancionadas y puestas en vigor por los poderes públicos con carácter de emergencia.

Que suscitados innumerables casos resueltos por este juzgado y los de lo Civil, por los cuales se reconoce la legalidad de dichas leyes, lo que forma la jurisprudencia constante al respecto, y teniendo en cuenta los términos de las citadas leyes, a las cuales se acoge el actor, al fundamentar la demanda en el inciso 1° del art. 757 del Código Civil y artículo 1° de la ley 11.157 que taxativamente dispone: "Que desde la promulgación de la presente ley y durante dos años no podrá cobrarse por la locación de las casas, piezas y departamentos destinados a habitación, comercio o industria, en el territorio de la República, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1° de enero de 1920".

Que ante los términos expresos de la ley, antes citada, no cabe otra interpretación que la desprendida de su letra y espíritu, que fue reglamentar el derecho de propiedad con relación a la locación.

Que habiendo sido ampliamente discutido el caso de inconstitucionalidad de las leyes 11.156 y 11.157, y en virtud del luminoso dictamen presentado por el procurador de la Nación doctor Rodríguez Larreta, en el cual sostiene que las referidas leyes "no privan, ni turban en su posesión y dominio al propietario", tampoco conculca ni vulnera dicha ley el derecho, uso y disposición de la propiedad, dado que lo reconoce y afirma al respetar en el propietario el ejercicio de los principales atributos de su derecho y sólo introduce una leve restricción en el ejercicio de una de las manifestaciones del derecho de disposición de la propiedad.

El juzgado ha sostenido y sostiene la constitucionalidad de la citada ley y por tanto la fuerza dispositiva que de ella dimana.

Probados los hechos aducidos por el actor en su demanda tan terminantemente y reconocidos por otra parte, por el locador, es el caso de aplicar la ley citada.

Por estas consideraciones y fundamentos, definitivamente juzgado fallo: Haciendo lugar a la demanda de consignación interpuesta y declarando bien hechas las consignaciones, que deben surtir los efectos del pago por estar con arreglo a derecho, con costas al actor, por existir mérito para ello, a cuyo efecto regulo las del procurador Juan B. Gotelli en cien pesos moneda nacional. Repóngase la estampilla. - Luis Carosella.

Auto del señor Juez en lo Civil

Buenos Aires, abril 20 de 1922.

Autos y vistos: No existiendo vicio o defecto alguno que origine el recurso de nulidad interpuesto a fs. 53, y no habiendo sido fundado éste en esta instancia, se lo destina.

Por sus fundamentos y de conformidad con lo resuelto por el suscripto en el fallo publicado en el número 1701 de la "Gaceta del Foro", se confirma con costas la sentencia apelada de fs. 50. Regulo en veinte pesos moneda nacional los derechos procuratorios de Juan B. Gotelli por sus trabajos en esta instancia. Devuélvase. - R. Bunge. - F. D. Quesada.

Dictamen del señor Procurador General Suplente

Buenos Aires, julio 17 de 1922.

La resolución dictada a fs. 50 por el señor Juez de primera instanc¡a en lo Civil de esta Capital, que confirma la pronunciada a fs. 50 por el señor Juez de Paz de la Sección 3ª de esta Capital, tiene carácter definitivo, atento al valor disputado y a lo dispuesto en los artículos 13, inciso 1, 17 y 26 de la ley número 2860.

Dentro de este concepto, claro está que cuestionada como lo ha sido en esta causa, la inteligencia de una ley del Congreso bajo la pretensión de ser violatoria de un privilegio acordado por una o varias cláusulas de la Constitución Nacional y fallado el pleito en favor de la constitucionalidad de aquélla y en contra, por lo tanto, del privilegio invocado y fundado en las cláusulas constitucionales, procede el recurso extraordinario deducido a fs. 42, por encuadrar dentro de los términos del artículo 14, inciso 3, de la ley número 48, y estar autorizado por el artículo 6° de la ley número 4055. (Fallos, tomo 97, p. 214; tomo 98, p. 157; tomo 102, p. 87; tomo 107, p. 151; tomo 119, p. 134; tomo 120, ps. 170 y 207; tomo 122, p. 73).

Entrando a examinar el fondo del recurso, con la restricción a que está sujeta la jurisdicción especial de apelación ejercitada por V.E. a mérito del recurso extraordinario interpuesto, debo manifestar que efectivamente, los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional consagran, entre otros derechos y garantías, el uso y disposición, así como la inviolabilidad de la propiedad. Pero, cabe también significar que, dentro de nuestra Constitución, no existen derechos absolutos, en la acepción lata del término.

Todos los derechos individuales reconocidos y consagrados por la Constitución Nacional están sujetos a las limitaciones o modificaciones que los derechos de la sociedad imponen, es decir, a un poder de reglamentación con fines de conveniencia social y seguridad común, como que el bienestar y prosperidad general es precisamente uno de los primordiales objetivos de todo estatuto constitucional, y particularmente del nuestro, según reza con toda claridad su propio preámbulo.

De ahí que, con arreglo al precepto contenido en el artículo 67, inciso 28, el Congreso esté investido de la facultad de "hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina", y que el mismo artículo 14, ya citado, establezca que "todos los habitantes de la Nación gozarán de los derechos que en el mismo se enumeran conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio".

Es en virtud de estas facultades de reglamentación acordadas por las mencionadas disposiciones constitucionales, que el Congreso de la Nación ha sancionado la ley número 11.157 que, invocada en este juicio por una de las partes, ha sido por la otra tachada de inconstitucionalidad.

Se arguye que al fijar esta ley número 11.157, en su art. 1°, un límite al mayor precio que podrá cobrarse, desde su promulgación y durante dos años, por la locación de las casas, piezas y departamentos destinados a habitación, comercio o industria, es violatoria de la Constitución, porque atenta contra el derecho de disponer y usar de la propiedad, y altera su esencia, cayendo así dentro de la prohibición general contenida en el artículo 28, según el cual "los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio".

En mi concepto, semejantes objeciones son de todo punto infundadas. En manera alguna resulta la ley número 11.157 atentatoria al principio fundamental de la inviolabilidad de la propiedad, puesto que ni priva de ella a su dueño ni lo turba en su posesión y dominio. Tampoco conculca ni vulnera dicha ley el derecho al uso y disposición de la propiedad, dado que lo reconoce y afirma al respetar en el propietario el ejercicio de los principales atributos de su derecho, conservándole la facultad de disponer de la cosa, ya sea gozándola o bien alquilándola o vendiéndola.

Sólo introduce esa ley una leve restricción en el ejercicio de una de las manifestaciones del derecho de disposición de la propiedad, fijando un límite al mayor precio del alquiler de la cosa poseída; y no es lógico sostener que tal restricción o limitación, fijada con carácter temporario, con el propósito de atemperar el malestar general derivado de perturbaciones de naturaleza y origen conocidos y con repercusiones mundiales determinaron, en todos los organismos sociales reacciones legales análogas a la que nos ocupa, es violatoria de la Constitución Nacional, si se advierte que esta misma Constitución permite expresamente; en su artículo 67, inciso 2°, que el Congreso imponga, cuando el bien general del Estado lo exige, contribuciones directas, que no son propiamente sino capitaciones e impuestos sobre la propiedad.

Por lo demás, es indudable que no estuvo nunca dentro de las previsiones de nuestros constituyentes la probabilidad de que se produjera tan enorme conflagración como la que afligió al mundo entero durante más de cuatro años; y si bien es cierto que se ha vuelto ahora a una situación de paz general, también lo es que en la actualidad subsisten las consecuencias de tan grave emergencia, ya que, como es notorio, todas las naciones beligerantes y la mayor parte de las que permanecieron ajenas al conflicto, continúan sufriendo las perturbaciones económicas resultantes del mismo.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la ley impugnada no es definitiva ni permanente sino meramente transitoria y a plazo fijo. Dado este carácter temporario, y considerando los exclusivos y evidentes fines de necesidad, conveniencia y comodidad social que persigue, es claro, a mi juicio, que la restricción o limitación introducida por la ley número 11.117 encuadra dentro del poder de reglamentación acordado por el artículo 67, inciso 28 de la Constitución Nacional, al cual queda expresamente subordinado el ejercicio de cualquiera de los derechos enumerados en el artículo 14. Y así se explica, dentro de este lógico y natural criterio de interpretación, que nadie ha argumentado jamás con éxito que las leyes que reglamentan el comercio y la industria, y que limitan, restringen y hasta, prohíben el ejercicio de algunas industrias susceptibles de comprometer la salud o de afectar la moralidad pública, con contrarias a la Constitución, so pretexto de que esas limitaciones, restricciones o prohibiciones son atentatorias al derecho, que también consagra el recordado artículo 14, de trabajar y comerciar libremente.

Tampoco se ha reputado atentatoria al principio de la inviolabilidad de la propiedad consagrado por el artículo 17 de la Constitución Nacional, entre otras restricciones impuestas por la legislación común al ejercicio de los derechos inherentes a la propiedad privada, la limitación que establece el artículo 1539 del Código Civil al prohibir que el contrato de locación pueda hacerse por mayor tiempo que el de diez años. Y sin embargo, las razones de economía social que, según lo expresa la nota respectiva, determinaron al codificador a juzgar conveniente la prohibición de contratar arrendamientos por mayor término que el de diez años no comportan un mayor grado de conveniencia o necesidad social o de interés público que las circunstancias particulares y excepcionales surgidas a raíz de las hondas perturbaciones económicas producidas en el mundo entero por efecto de la guerra europea y que determinaron la necesidad imprescindible de adoptar, con relación al problema de la vivienda, las transitorias medidas de emergencia que traducen las diversas disposiciones de las leyes números 11.156 y 11.157.

Todo lo que es necesario y esencial a la exigencia, seguridad y bienestar nacional está comprendido no sólo dentro de las razones de la conveniencia social que fundamentan el poder de reglamentación conferido por el artículo 67, inciso 28 de la Constitución Nacional sino también dentro de los altos propósitos y elevadas miras, enunciados en el preámbulo de la misma, de "promover el bienestar general" y de "asegurar los beneficios de la libertad".

"Si se examinan en detalle cada una de las garantías individuales -observa el doctor Montes de Oca en su derecho constitucional- se ve que ninguna de ellas puede ser ni es ejercida en absoluto: Que todas deben tener sus limitaciones, y que las leyes reglamentarias que el Congreso dicte deben forzosamente restringirlas, para evitar los males que de otro modo se producirían en el seno de la sociedad". "En suma, agrega el mismo doctor Montes de Oca, la reglamentación que se puede hacer a los derechos que la Constitución otorga no importa su negación; lejos de ello, importa su reconocimiento, armonizándolos con las exigencias de la sociedad".

Ahora bien: Es regla doctrinaria que la interpretación de las concesiones de poderes y derechos del Gobierno creado e instituido por la Constitución no debe ser estricta ni restringida. Así, conforme lo advierte Story en sus Comentarios a la Constitución de los Estados Unidos, "los medios de satisfacer las necesidades del país, de evitar los peligros, de aumentar la prosperidad nacional, son tan sumamente variados y complejos que debe dejarse una gran latitud para la elección y el empleo de esos medios. De aquí resulta la necesidad y la conveniencia de interpretar ampliamente los poderes constitucionales".

El temor de que por semejante camino pueda llegarse hasta el abuso de suprimir totalmente los principios fundamentales del derecho de propiedad no debe inquietar mayormente, si se advierte que quien marcará en todos los casos el rumbo de cualquiera alteración o innovación en el régimen legal de la propiedad privada, será siempre la mayoría de la opinión pública del país, puesto que siempre habrá de residir exclusivamente en la representación nacional el poder de formular y sancionar las leyes respectivas.

"No hay peligro -según Tiffany- que temer contra el bien público por motivo del abuso de esta autoridad legislativa confiada al Congreso, porque, virtualmente; es la autoridad del pueblo mismo ejercida por sus inmediatos representantes, nuevos por su presencia e instruidos respecto de su deber". Y advirtiendo este mismo autor que por la renovación a cortos períodos de la Cámara de Representantes cabe considerar que el pueblo está plenamente representado y presente en el Congreso al legislar sobre los asuntos confiados a la jurisdicción del gobierno general, como lo estuvo en las convenciones que formaron y adoptaron la Constitución, agrega que, "quejarse de que el Congreso ejerza una discreción liberal al legislar para la Nación es virtualmente quejarse de que el pueblo mismo la ejerza".

Como se ve, examinada bajo tales aspectos, la ley número 11.157 no es subversiva de los principios del derecho de propiedad. Pero, en el caso de autos se invoca la existencia de un contrato de locación celebrado con anterioridad a la sanción de la citada ley número 11.157, y se argumenta que la aplicación de la misma a aquel contrato -que es la regla, a la cual deben las partes quedar sometidas como a la ley misma, según el precepto del artículo 1231 del Cód. Civil- altera los derechos adquiridos por virtud de la celebración de dicho contrato, vulnerando, de tal suerte, la inviolabilidad de la propiedad reconocida por el art. 17 de la Constitución Nacional.

Desde luego, corresponde hacer notar que el principio conforme al cual el contrato forma para las partes una regla a la que deben someterse como a la ley misma no es precepto de la Constitución Nacional sino de la ley común. Tampoco es precepto constitucional sino del dominio del derecho común la irretroactividad de las leyes en materia civil. De ahí que estas cuestiones no puedan ser motivo de discusión ni materia de pronunciamiento" en el "sub judice", si se tiene en cuenta la naturaleza restrictiva del recurso extraordinario interpuesto y en cuya virtud V. E. está llamada a decidir en la presente contienda.

Síguese, asimismo, que, si tales principios sólo tienen su fundamento en disposiciones generales de la legislación común, ellos han podido y pueden ser modificados, alterados y aun ser objeto de una total derogación por virtud de la sanción de leyes posteriores o sucesivas, sin que ello afecte, de ningún modo, las garantías constitucionales.

Por lo que hace a la presunta alteración de derechos adquiridos que resultaría, según el recurrente, de la aplicación de la ley número 11.157 a los contratos que, como el de fs. 6, fueron celebrados con anterioridad a la sanción de aquélla, basta, a mi juicio, para demostrar la inconsistencia del argumento, recordar que "ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden público", conforme reza textualmente el artículo 5° del Código Civil siendo indiscutible que ese carácter reviste la ley número 11.157, atento a las razones de economía social, de premiosa necesidad pública y de bienestar general que provocaron e impusieron su sanción "como una medida transitoria y de emergencia", según la exacta expresión empleada por la mayoría de este tribunal al decidir, con fecha 28 de abril ppdo., el caso de Ercolano Agustín c. Tulieta Lanteri de Renshaw.

Por estas consideraciones, soy de opinión que el artículo 1° de la ley número 11.157, aplicado por el señor Juez a quo no es contrario a las disposiciones de los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional que el recurrente don Ernesto Harguindeguy invoca en el presente juicio que le sigue José Horta, sobre consignación, y que corresponde se sirva V E. así declararlo, confirmando en consecuencia, la sentencia apelada de fojas 59, en la parte que ha podido ser materia del recurso interpuesto a fojas 60. - Horacio R. Larreta.

Buenos Aires, agosto 21 de 1922.

Vistos y Considerando: El presente recurso encuadra en la disposición del artículo 14, inciso 3 de la ley nacional número 48, desde que se propone la revisión de un pronunciamiento definitivo que ha sido adverso al derecho que el apelante fundó oportunamente en las cláusulas 14, 17, 28 y 33 de la Constitución. Corresponde, por tanto, a la jurisdicción apelada de esta Corte (Constitución Nacional, artículo 101).

En el pleito se ha puesto en cuestión la constitucionalidad del art. 1° de la ley número 11.157, que prohíbe cobrar, durante los dos años siguientes a su promulgación, por la locación de casas, piezas y departamentos destinados a la habitación comercio o industria, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1° de enero de 1920. Se ha discutido la validez de la ley, de un punto de vista que no pudo ser contemplado por esta Corte en sus decisiones anteriores (sentencia de 28 de abril del corriente año "in re": Ercolano c. Lanteri de Renshaw y en otros juicios análogos.

En esas causas el pronunciamiento judicial debió ceñirse a las cuestiones propuestas por los litigantes y a las modalidades de cada juicio, sin anticipar soluciones para otros casos posibles, desde que no es dado a los jueces hacer declaraciones generales o resolver problemas jurídicos abstractos, pues su misión no es corregir la acción del Poder Legislativo, sino juzgar el caso particular llevado a su jurisdicción, sin más efecto ni ulterioridad que el caso mismo.

En aquellos juicios se impugnó la constitucionalidad de la ley 11.157, con relación a locaciones sin término, y los fallos pronunciados por este Tribunal reconocieron la validez del acto legislativo en su aplicación especial a esos casos.

Con fundamento de sus decisiones dijo, en síntesis, la Corte: Que la reglamentación transitoria del precio de la locación estaba; en principio, justificada por el intenso interés público que había llegado a revestir la locación de habitaciones y por el monopolio virtual que ejercían los propietarios; que no se había demostrado que el límite de precio establecido por la ley no fuere razonable con relación al valor locativo del inmueble en condiciones normales; y, finalmente, que la reglamentación del alquiler podía aplicarse a los arrendamientos vigentes que no tuvieren un término de duración prefijado, sin vulnerarse por ello la garantía de la inviolabilidad de la propiedad desde que tales contratos, que no eran exigible en el futuro, no habían incorporado al patrimonio del locador derecho alguno que pudiera resultar perjudicado por la aplicación de la nueva ley.

En la especie "sub lite" la reglamentación del alquiler se ha hecho efectiva en un caso en que las partes se hallaban vinculadas por un contrato de término definido, celebrado con anterioridad a la promulgación de la ley cuestionada, y la aplicación de ésta ha tenido por consecuencia inmediata disminuir el derecho contractual del locador, pues la sentencia traída a revisión declara cumplidas las obligaciones del locatario mediante el pago de un precio inferior al estipulado.

La sentencia recurrida ha hecho así retrotraer los efectos de la ley haciéndola regir hechos anteriores a su promulgación. Es verdad que tal circunstancia no compromete, por sí sola, ninguna regla fundamental. En tesis general, el principio de la no retroactividad no es de la Constitución, sino de la ley. Es una norma de interpretación que deberá ser tenida en cuenta por los jueces en la aplicación de las leyes, pero no liga al Poder legislativo, que puede derogarla en los casos en que el interés general lo exija. Está facultad de legislar hacia el pasado no es, sin embargo, ilimitada. El legislador podrá hacer que la ley nueva destruya o modifique un mero interés, una simple facultad o un derecho en expectativa ya existentes; los jueces, investigando la intención de aquél, podrán, a su vez atribuir a la leyes ese mismo efecto. Pero ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de una legislación anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad. "Cuando un derecho se encuentra en nuestro dominio, dice Laurent, es indudable que ni el legislador mismo puede quitárnoslo. La inviolabilidad de la propiedad está garantida por nuestra Constitución. La ley que privase al individuo de un bien cualquiera que forma parte de su dominio, sería inconstitucional; violaría el artículo II de nuestro pacto fundamental. En este sentido y con estos límites, la no retroactividad es un principio constitucional que liga al Poder Legislativo, y con mayor razón -al Poder Judicial" (Príncipes de Droit Civil, 1°, 193)-.

Esa es, precisamente, la situación planteada en la especie "sub lite". Al celebrar el contrato con arreglo a la ley en vigencia, que no limitaba el precio del alquiler, el locador se había asegurado, lícitamente, el derecho de exigir el precio convenido durante todo el plazo de la locación. Ese derecho había sido definitivamente adquirido por él antes de sancionarse la ley impugnada. Era un bien incorporado a su patrimonio, independiente de la propiedad arrendada, susceptible de ser cedido o negociado y que podía hacerse efectivo ante la justicia. En una palabra, era una propiedad, en el sentido de la Constitución.

La sentencia apelada, que aplica la ley nueva a una situación que encontró definitivamente formada y que, por efecto de esa aplicación, altera un derecho adquirido, ha dado a dicha ley una interpretación que es muy dudoso que haya entrado en las previsiones del legislador, pero que, en cualquier hipótesis, resulta incompatible con la cláusula 17 de la Constitución, que declara que la propiedad es inviolable y que, entre las aplicaciones de ese principio, establece que nadie puede ser privado de su propiedad, sino en virtud de sentencia fundada en ley, y que la expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.

Aquí no se trata, como en los casos anteriormente juzgados, de la reglamentación de nuevas facultades, inherentes al derecho de propiedad, con relación a su ejercicio futuro, sino de la privación, sin compensación alguna, de un bien adquirido en virtud del uso legítimo de esas mismas facultades, antes de hallarse reglamentadas. Aquí, por lo tanto, no pueden suscitarse dudas acerca de si la restricción al uso de la propiedad ha ido o no demasiado lejos. Desde el momento que la aplicación de la ley da por resultado una privación de propiedad, su validez ya no es cuestión de grado. Sea poco o mucho aquello que se quita al propietario por acción de la ley, ya no es posible conciliar a ésta con el artículo 17 de la Constitución que ampara la propiedad contra los actos de los particulares y contra la acción de los Poderes Públicos; que protege todo aquello que forma el patrimonio del habitante de la Nación, trátese de derechos reales o de derechos personales, de bienes materiales o inmateriales, que todo eso es propiedad, a los efectos de la garantía constitucional. El acto de privar al locador de una parte del alquiler que tiene derecho a exigir con arreglo al contrato, para beneficiar con ello al locatario, constituye una violación tan grave de esa misma garantía como la que resultaría del hecho de despojar al propietario de una fracción del inmueble arrendado, para donarlo al inquilino.

Mientras se halle garantida en la Constitución la inviolabilidad de la propiedad o en tanto que el Congreso no se halle investido de facultades constitucionales expresas que lo habilitan para tomar la propiedad privada sin la correspondiente indemnización, o para alterar los derechos derivados de los contratos, como ocurre respecto a lo primero, cuando ejercita el poder de establecer impuestos, y, respecto de lo segundo, cuando legisla sobre bancarrotas (Constitución, art. 67, inciso 2° y 11) la limitación existe para el departamento legislativo cualquiera que sea el carácter y la finalidad de la ley. Llámense leyes de policía, de interés general o de orden público, el poder para dictarlas se halla siempre sometido a la restricción que importa la garantía constitucional, de suerte que no es permitido aplicarlas o interpretarlas de tal manera que destruyan o alteren el derecho adquirido, ni que produzcan el efecto de privar de algo que constituya una propiedad. El principio insistentemente irrevocado en estos autos de que "ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden público", no tiene por cierto el alcance que se ha pretendido atribuirle, pues no se refiere a derechos patrimoniales. Pero cualquiera que sea su verdadera inteligencia, es incuestionable que, siendo un principio establecido por ley (Código Civil, artículo 5°) no tendría jamás autoridad bastante para acordar al mismo poder público que lo ha sancionado, atribuciones más extensas que las que el pueblo le ha confiado, ni para disminuirle las restricciones que le ha impuesto en la Constitución. No es concebible por otra parte, que el orden público pueda exigir o pueda hallarse interesado en que los contratos sean alterados sin el consentimiento de las partes, pues es fácil alcanzar que si algo interesa a una sociedad basada en el reconocimiento y respeto de la propiedad privada, y en el afianzamiento de la justicia, es la estabilidad de los derechos patrimoniales; es que los contratos sean lealmente cumplidos; y es, en fin, que no sea dado siquiera abrigar el temor de que puedan sancionarse y hacerse efectivas leyes excepcionales, que, como aquellas a que aludía Marshall, en el proverbial caso de Dartmouth College, "debilitaron la confianza entre hombre y hombre y dificultaron todas las transacciones particulares, por la dispensa que hacían del fiel cumplimiento de las obligaciones".

Es verdad que, en alguna ocasión se ha afirmado que en la República el Poder Legislativo no se halla impedido para dictar leyes que alteren los derechos contractuales desde que la Constitución Nacional no consigna al respecto una limitación explícita como la que establece la de los Estados Unidos en su artículo 1°, sección X, para los Estados particulares. Esta proposición es, sin embargo, inadmisible en cuanto pueda referirse a derechos patrimoniales adquiridos en virtud de contrato, porque además de ser incompatible con el espíritu de la misma Constitución y con los grandes objetivos proclamados con énfasis en su preámbulo, la inviolabilidad de la propiedad asegurada en términos generales por el artículo 17, protege suficientemente tales derechos contra los efectos de cualquier legislación ulterior a su adquisición.

La inserción de una cláusula especial limitativa del poder de los Estados de la Unión para dictar leyes que alteren los derechos de los contratos, se debió a razones de carácter circunstancial, pues en el texto primitivo de la Constitución de los Estados Unidos no se había consignado ningún principio general relativo a la protección de la propiedad, como se estableció más tarde en virtud de las enmiendas V y XIV, y los constituyentes temieron que algunos gobiernos locales continuaran sancionando leyes de exención a favor de los deudores, como ya lo habían hecho, con perjuicio del crédito de la Nación. Ese precepto específico no habría sido necesario para impedir la sanción de tales leyes, si la Constitución americana hubiera contenido desde un principio las declaraciones que constituyen el objeto de las enmiendas ya citadas y que en lo pertinente equivalen a las de nuestro artículo 17. Es así que a pesar de no existir en dicha Constitución precepto alguno que limite las facultades del gobierno federal con relación a los derechos contractuales, la Suprema Corte de los Estados Unidos declaró en el caso Hepburn versus Grisvold (8 Wallace 603) y en los de Sinking Fund Cases (99 U.S. 700) que esos derechos estaban amparados contra una alteración directa de origen legislativo, en virtud de la V enmienda.

"Ninguna prohibición especial, dice Willoughby, ha establecido la Constitución respecto al gobierno federal, con referencia a las obligaciones de los contratos. Sin embargo, a ese gobierno le está prohibido, por la quinta enmienda, privar a cualquier persona de su propiedad sin el debido procedimiento de ley, o tomar la propiedad privada para uso público sin justa compensación. Por consiguiente, en cuanto los derechos, contractuales pueden ser considerados propiedad, se hallan protegidos de alteración directa proveniente de la acción federal". (On the Constitution, tomo II, p. 874).

Es posible que en algunos o en muchos de los contratos que la ley 11.157 encontró ya formados, el monto del alquiler estipulado respondiese a la situación extraordinariamente privilegiada en que se habían encontrado los propietarios para imponer precios exagerados; es decir, que fuesen el resultado de la opresión económica ejercida sobre los inquilinos de que se hizo mención en los fallos anteriores de esta Corte. Ese antecedente no habilitaba, sin embargo, al legislador para alterar dichos contratos. Ha podido invocar la situación apuntada, llegando con la fijación del máximo del alquiler hasta un límite en que el poder de policía no puede justificarse sino como reglamentación transitoria y a mérito de circunstancias excepcionalmente anormales, pero no ha podido legislar el pasado, anulando o alterando contratos existentes, porque es sólo a la justicia a la que incumbe pronunciarse sobre la validez y eficacia de esos actos y juzgar de las causas que hayan viciado el libre consentimiento de las partes. Únicamente así se respeta el principio fundamental de que nadie puede ser privado de su propiedad, sino en virtud de sentencia fundada en ley, desde que; como ya se ha dicho, el derecho que confiere el contrato de locación al locador constituye una propiedad en el sentido de la Constitución. El Poder Legislativo no está autorizado para dictar leyes que importarían verdaderas sentencias desde que modificarían derechos preexistentes.

La doctrina de la omnipotencia legislativa que se pretende fundar en una presunta voluntad de la mayoría del pueblo, es insostenible dentro de un sistema de gobierno cuya esencia es la limitación de los poderes de los distintos órganos y la supremacía de la Constitución. Si el pueblo de la Nación quisiera dar al Congreso atribuciones más extensas que las que ya le ha otorgado o suprimir alguna de las limitaciones que le ha impuesto, lo haría en la única forma que él mismo ha establecido al sancionar el artículo 30 de la Constitución. Entretanto ni el Legislativo ni ningún departamento del Gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas por necesaria implicancia de aquéllas. Cualquiera otra doctrina es incompatible con la Constitución, que es la única voluntad popular expresada en dicha forma. En resumen el fallo recurrido al aplicar la ley impugnada en un caso en el cual existía contrato de locación anterior a la promulgación de la ley, y de término obligatorio, ha alterado, con perjuicio del recurrente, los derechos que ese contrato le confería. Ha privado, por lo tanto, al locador de su propiedad por efecto de la aplicación de la ley, atribuyendo a ésta un alcance que el legislador no hubiera podido darle, si tal hubiera sido su intención, porque vulneraría una garantía constitucional y porque no habría estado investido en este caso de los poderes necesarios para hacer producir legítimamente ese resultado, pues ni siquiera se habría podido invocar la situación excepcional del estado de guerra con que se ha justificado en otros países la legislación de emergencia.

En su mérito se declara que el artículo 1° de la ley 11.157, de la manera que ha sido aplicado por la sentencia apelada es inconciliable con lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución y, en consecuencia, se revoca dicha sentencia. Notifíquese y repuesto el papel devuélvase. - D. E. Palacio. - J. Figueroa Alcorta. - Ramón Méndez Bermejo (en disidencia de fundamentos).

Disidencia de fundamentos

Por los fundamentos del voto en disidencia dado en la causa seguida por D. Agustín Ercolano contra Lanteri de Renshaw de fecha 28 de abril del corriente año.

Y considerando, además, que en ese voto se declaraba la inconstitucionalidad del artículo 1° de la ley 11.157 porque, al imponer el precio del alquiler de la propiedad privada contra la voluntad de sus dueños, desconocía las garantías consagradas en los artículos 14, 17 y 28 de la Constitución.

Que ese voto no hace distinción entre los arrendamientos verbales o escritos, con término de duración convenido expresamente o de una manera implícita, porque todos están regidos por los mismos principios constitucionales y legales. Las locaciones son siempre de plazo determinado, ya sea explícitamente por estipulación de los contratantes, ya implícitamente por disposiciones de la ley que lo determina en el que se asigna el pago del alquiler, y tanto en unos como en otros podría decirse que la ley nueva arrebata o altera un derecho patrimonial, adquirido al amparo de la legislación anterior.

Independientemente de la existencia de contratos de plazo fijo, al momento en que la ley fue promulgada, como el aparece en el "sub judice", y aún en ausencia de todo contrato, ella es inconciliable con las garantías constitucionales que conocen a todo habitante de la Nación el derecho de usar y disponer de su propiedad, la inviolabilidad de ésta y la prohibición de alterar esos derechos en las reglamentaciones de ejercicio.

Como lo han hecho constar nuestros constituyentes, esas declaraciones de derecho han precedido a las Constituciones escritas y quedaban siempre subsistentes, pues constituían un legado de la humanidad entera que ningún pueblo podía renunciar sin renunciar a la historia y a los antecedentes de la civilización de la especie humana. (El Redactor de la Convención de 1860, número 6).

La determinación por el Estado de la renta que ha de producir una cosa del dominio privado, contra la voluntad del propietario, cuando no se trata de las que están afectadas a un uso público o amparadas por privilegios o concesiones especiales, no entra en las facultades constitucionales de los Poderes Públicos, ni por vía de reglamentación del ejercicio de los derechos individuales que les está prohibido alterar, ni en uso del poder de policía que sólo autoriza a impedir que la libertad Civil de uno perjudique la que corresponde a los demás.

La ley impugnada afecta el derecho contractual del propietario, sea que se trate de una locación de plazo convencional, como en el "sub judice", o de plazo legal, como en los resueltos por esta Corte anteriormente, y puede agregarse que aún en ausencia de toda convención, porque afecta algo más que un derecho reconocido en un contrato, afecta el derecho mismo o la libertad de contratar sobre el uso y el dominio de la cosa reconocida en la Constitución explícitamente, o sea el derecho de cada habitante de usar y disponer de su propiedad, como dice el artículo 14, esto es, ataca la inviolabilidad misma de la propiedad en lo que constituye uno de sus elementos esenciales.

Con anterioridad al derecho que puede conferir al locador el contrato que ha celebrado, respecto al importe del alquiler, y que indudablemente no puede ser desconocido por la ley, está el derecho mismo de propiedad sobre la cosa arrendada, o sea, el derecho constitucional de contratar el uso y disposición de ella, que vicia de inconstitucionalidad la ley que lo desconoce con prescindencia de los contratos que puede haber celebrado o no.

Bajo este punto de vista se observó en el voto en disidencia citado que si la propiedad es inviolable y nadie puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley (art. 17), o sea sin el debido procedimiento legal, como rezan las enmiendas 5ª y 14 de la Constitución americana; ni puede ser expropiada sin declaración de utilidad pública y previa indemnización, y si ese derecho comprende el de usarla y gozarla, según la voluntad del propietario (art. 14, Constitución y 2513 del Código Civil), porque la propiedad sin el uso ilimitado es un derecho nominal, se alteran, sin duda, esas garantías constitucionales al fijar por ley el precio de ese uso sin la voluntad del dueño y para beneficiar a otro, privándole de un elemento esencial de la propiedad, sin sentencia que lo autorice y sin previa indemnización. No se concibe, en efecto, cómo pueda decirse que todos los habitantes de la Nación tienen el derecho de "usar y disponer de su propiedad", -que no goza de franquicia o privilegio alguno ni daña a terceros- si se admite que, por vía de reglamentación, o de otra manera, otro habitante, que no es el dueño, pueda fijar por sí y ante sí, el precio de ese uso o de esa disposición.

Estimando innecesario reproducir los fundamentos aducidos en el voto en disidencia citado (Fallos, tomo 136, p. 180) igualmente aplicables al "sub judice", me limitaré a hacer notar que, para justificar la imposición, por ley, del precio de los alquileres de la propiedad privada, y a falta de otro texto constitucional que no sea la facultad de reglamentación del artículo 14 cuyo alcance ha sido determinado en el caso referido, se ha invocado en diversas resoluciones judiciales y dictámenes fiscales el del preámbulo que asigna a la Constitución, entre otros fines, "promover el bienestar general", incurriendo en el error que señalaba el autorizado maestro de la ciencia política cuando decía: "El preámbulo nunca puede ser invocado para ensanchar los poderes conferidos al gobierno general o alguno de sus departamentos. El no puede conferir poder alguno per se, ni autorizar, por implicancia, la extensión de algún poder expresamente dado, o ser la fuente legítima de algún poder implícito. Su verdadero oficio es exponer la naturaleza, extensión y aplicación de los poderes actualmente conferidos por la Constitución, y no crearlos substancialmente" (Story I com. Parág. 462, 5ª ed.).

Por ello, oído el señor procurador general suplente, se declara que el artículo 1° de la ley número 11.157 es violatorio de los artículos 14, 17 y 28 de la Constitución y en su consecuencia se revoca la sentencia apelada. Repuestos los sellos, devuélvanse.- A. Bermejo

Nota: En la misma fecha se resolvieron en igual sentido los juicios seguidos por Pedro F. Arias contra don Ernesto Huarguindeguy y Roso Nicolás c. Juan B. Picabea, por idéntica causa. - D. E. Palacio. - J. Figueroa Alcorta. - Ramón Méndez Bermejo (en disidencia de fundamentos).

Bourdie

CSJN. Fallos 145:307. “Bourdieu, Pedro E. v. Municipalidad de la Capital Federal”. Del 16/12/1925

JA 18-818.
1ª INSTANCIA.- Buenos Aires, febrero 28 de 1923.
Vistos: estos autos de los que resulta:
Que a fs. 12 se presenta el Sr. Guillermo M. de Neva (Omissis...) novecientos diez y nueve, su representado compró a (Omissis...) Tibur Bourdieu, iniciando demanda, contra la Municipalidad de la Capital, sobre devolución de suma de dinero y dice:
Que con fecha 19/9/1919 su representado compró a Tiburcio Sáenz, una bóveda situada en el cementerio del Oeste, cuyos títulos adjunta, y que el vendedor a su vez había adquirido de la demandada el 9/12/1916.
Que la Municipalidad para anotar la transferencia del inmueble, además de los cien pesos moneda nacional, del impuesto respectivo y de otros cien pesos de multa, exigió el pago de una diferencia del precio entre los años 1918 y 1920, que asciende a la suma de tres mil quinientos noventa y tres pesos, cincuenta y cinco centavos moneda nacional, que abonó el actor bajo protesta.
Que el art. 42 y concs. de la Ordenanza de Impuestos que autoriza ese cobro es ilegal e inconstitucional, atentando contra la integridad de los derechos que garantizan los arts. 4 Ver Texto , 14 Ver Texto y 17 Ver Texto CN.
Funda su derecho en dichos preceptos constitucionales y en los arts. 1364 Ver Texto , 2341 Ver Texto , 2344 Ver Texto , 2513 Ver Texto , 2514 Ver Texto , 2515 Ver Texto y concs. CCiv. y termina pidiendo se declare la ilegalidad e inconstitucionalidad de la disposición que impugna, condenando a la Municipalidad de la Capital, a restituir a su mandante la cantidad pagada, con intereses y costas.
Corrido el correspondiente traslado de la demanda lo evacúa a fs. 32, el Sr. Prudencio Fernández como apoderado de la Municipalidad de la Capital, diciendo: que su mandante ha cobrado la suma cuya devolución se reclama, en virtud de lo dispuesto, en el art. 42 Ordenanza de Impuestos de 1920, dictada en uso de atribuciones propias y legales consignadas en la ley orgánica municipal. Que en el ejercicio de esa potestad gubernativa nada ha habido que violentara los arts. 4 Ver Texto , 14 Ver Texto y 17 Ver Texto CN., desde que no ha desconocido el derecho de propiedad ni sus atributos, ni se trata de un impuesto no proporcional ni equitativo, ni mucho menos de una confiscación. Que se trata de una imposición legal encuadrada dentro de las facultades delegadas a la Comuna por el Congreso Nacional y en ningun modo impide el ejercicio de los derechos que la Constitución consagra, los que, por otra parte están subordinados "a las leyes que reglamentan su ejercicio".
Que dentro de los cementerios no hay propiedad privada y sí sólo un derecho de uso limitadísimo en sus modalidades.
Agrega que la disposición legal impugnada no ha sido resistida en sus varios años de vigencia y pide se rechace la demanda, con costas.
Declarada la cuestión como de puro derecho, se corrió un nuevo traslado, el que es evacuado por las partes a fs. 36 y 50 y a fs. 55 vta., se llamó autos para sentencia.
Considerando: Que de acuerdo con los antecedentes que informaron la creación del impuesto establecido en el art. 42 de las ordenanzas de Impuestos y decretos reglamentarios del año 1920, el fin de dicha disposición ha sido el de impedir el comercio de sepulcros.
Que dicho impuesto es violatorio del derecho de usar y disponer de la propiedad por cuanto implica prohibir la libre disposición de un bien que ha sido adquirido con anterioridad a la vigencia de la disposición cuestionada, sin restricción alguna.
El Sr. Sáenz compró un terreno en el cementerio del Oeste, como ya se ha dicho sin restricción alguna, y luego de edificar en él una bóveda, la vende al actor a quien la Municipalidad le exige el pago de la diferencia de precio entre los años 1918 y 1920.
Sea cual fuere la legalidad del impuesto referido, este no puede ser aplicado al presente caso por considerarlo el suscripto inconstitucional, ya que es atentatorio del derecho concedido a todos los habitantes de la Nación, en el art. 14 Ver Texto CN., de usar y disponer de su propiedad.
Sin entrar a examinar el derecho que pueda tener la Municipalidad para gravar la anotación de transferencia de las bóvedas y terrenos destinados a sepulturas, este impuesto no puede ser aplicado a las venta efectuadas con anterioridad a él y sólo podría en todo caso, gravar aquellas operaciones que se efectúen en el futuro y con esa condición.
Si bien es cierto que la propiedad de los sepulcros no ha sido especialmente legislada por el Código Civil, la jurisprudencia y doctrina han llegado a conclusiones terminantes considerándola como una propiedad "sui generis". Sin embargo el infrascripto reconoce que el terreno dedicado a los cementerios es susceptible de propiedad privada, sujeto, claro está, a leyes y principios especiales en atención a la naturaleza de ese derecho.
Por tanto la enajenación de las bóvedas y terrenos dedicados a ellas puede hacerse en la forma y con las solemnidades prescriptas por las leyes, pero ello no obsta a que, a falta de una legislación especial, se apliquen las disposiciones del derecho común y muy particularmente, aquellos preceptos que por ser de la esencia del derecho de propiedad no pueden ser desconocidos, mucho menos aún, en ausencia de una reglamentación especial.
Por estos fundamentos, fallo: haciendo lugar a la demanda instaurada y en consecuencia condeno a la Municipalidad de la Capital, a devolver a Pedro E. Bourdieu, dentro del término de diez días, la suma de tres mil quinientos noventa y tres pesos, cincuenta y cinco centavos, moneda nacional, sus intereses desde el día de la notificación de la demanda y las costas del juicio.
Regulo los honorarios del Dr. Bourdieu en la suma de trescientos pesos, moneda nacional, y los derechos procuratorios del Sr. Nevares en la de cien pesos de igual moneda.
Notifíquese, cópiese y oportunamente archívese, previa reposición de fojas.- F. M. Colombres.- Ante mí: Carlos F. Degreef.
2ª INSTANCIA.- Buenos Aires, marzo 27 de 1925.
Reunidos los Sres. vocales de la Cámara Primera de Apelaciones en lo Civil en su Sala de Acuerdos para conocer del recurso interpuesto en los autos caratulados: "Bourdieu, Pedro v. Municipalidad de la Capital, sobre devolución de fondos", respecto de la sentencia corriente a fs. 61, el tribunal estableció la siguiente cuestión:
¿Es arreglada a derecho la sentencia de fs. 61?
Practicado el sorteo resultó que la votación debía efectuarse en el orden siguiente: Sres. vocales, Dres. Casabal, Pera, Juárez Celman, Colmo y Sayanca.
El Dr. Casabal dijo:
En 3/11/1916 (conf. fs. 21) Tiburcio Sáenz solicita de la Intendencia de la Capital que se le acuerden a perpetuidad los lotes dos y tres del tablón cuatro de la manzana octava, sección trece del Cementerio del Oeste. Y la Municipalidad, en 30/11/1916 da al referido Sáenz esos lotes, le entrega los títulos correspondientes y procede a las anotaciones del caso, después de haber abonado aquél el precio de un mil cuatrocientos veintinueve pesos con treinta y ocho centavos, moneda nacional, conforme a la liquidación practicada por el Departamento de Obras Públicas.
Sáenz construye una bóveda en los referidos lotes, y luego, en 19/9/1919 (conf. escritura de fs. 69), transfiere terreno y bóveda a Pedro E. Bourdieu por la suma de cuatro mil quinientos pesos nacionales, manifestando Sáenz que el acto le reportaba una utilidad de quinientos pesos de igual moneda y agregando Bourdieu que tomaba "a su cargo toda disposición municipal vigente o que llegue a sancionarse relativa a alteración en el precio de la tierra o que restrinja o impida las transmisiones" (conf. fs. 71).
Presentada por Bourdieu esta escritura en 28/7/1920 (conf. fs. 17), a los efectos de que se tomara nota de la transferencia, la Municipalidad autoriza la anotación, pero impone a Bourdieu, atento lo dispuesto por el art. 42 de la ordenanza general de impuestos vigentes, el pago previo de la cantidad total de tres mil setecientos noventa y tres pesos con setenta y cinco centavos nacionales (tres mil quinientos noventa y tres pesos con setenta y cinco centavos por diferencia de precio, cien pesos por la transferencia y otros cien pesos por haber pasado noventa días). Bourdieu deposita la suma y deja constancia de su protesta por considerar que el cobro exigido era ilegal (conf. fs. 18).
En procura de la devolución de esa suma, ha promovido Bourdieu esta acción. El Sr. Juez la ha admitido, pero, a mi juicio corresponde que la sentencia sea revocada en todas sus partes, con la declaración de que medie mérito suficiente para eximir del pago de las costas al vencido, atenta la naturaleza de la cuestión debatida y en vistas asimismo de que no es posible dejarle de atribuir sinceridad y buena fe.
En el acuerdo de este tribunal, con motivo del asunto "Correa, Rosa v. Municipalidad" (conf. expte. 13082) expresé con toda detención las razones que, a mi modo de ver, no permitían llegar a la declaración de ilegalidad y de inconstitucionalidad en que se apoya el Sr. Juez "a quo" para ordenar la devolución. Mantengo esas razones en toda su integridad y a ellas me remito, para no incurrir en repeticiones innecesarias.
Confesaré, sin embargo que otra fue la impresión que surgió en mi espíritu antes de apreciar debidamente los antecedentes de hecho que más arriba he dejado puntualizados. Y como tales antecedentes -distintos en algunos de sus aspectos a lo que informa el juicio citado con anterioridad (en este la Municipalidad, por ejemplo, "concede en venta" y en el último la actora sólo invocaba derechos de locataria)- bien pueden originar en otros análoga perturbación, creo necesario llamar la atención sobre dos muy decisivas circunstancias. Es la primera que el primitivo concesionario se reembolsó íntegramente del capital empleado por él, tanto por el terreno como por la construcción de la bóveda, ganando además, según su propio dicho, la cantidad de quinientos pesos nacionales. Es la segunda que la entrega a Sáenz de la suma de cuatro mil quinientos pesos nacionales en el momento de escriturar no significaba sino cumplir en parte la obligación que el actor había asumido, desde que, a mérito de lo convenido, restaba a éste hacerse cargo de todos los efectos derivados de "cualquier disposición municipal vigente o que llegase a sancionarse relativa a alteración en el precio de la tierra o que restringiese o impidiese las transmisiones".
Ciertamente que si se tienen presentes estas circunstancias, toda duda se disipa de inmediato, porque ¿dónde estaría el despojo? ¿En Sáenz? No, en razón de que éste, no sólo aparece reintegrado a su satisfacción, sino que obtiene una ganancia. ¿En el actor? Tampoco, en razón de haber contratado la concesión, a base, no sólo de la entrega de cuatro mil quinientos pesos nacionales, sino de hacer frente a toda erogación que la Municipalidad exigiese, con posterioridad.
El actor y Sáenz, en el momento del convenio, conocían sin duda la existencia de la disposición comunal que ahora aquél ataca, y bien claramente se advierte, ante los términos de la escritura, que si el primero redujo sus pretenciones a la cantidad que percibió, fue porque Sáenz lo apartaba de toda responsabilidad atingente al momento de la anotación de la transferencia. Y esto no es conjeturar, sino simplemente inferir una conclusión perfectamente lógica de los elementos de juicio que se han allegado. Por otra parte ¿de dónde derivar que el actor, a pesar de su manifestación textual, entendió lisa y llanamente obtener la transferencia mediante sólo cuatro mil quinientos pesos? ¿Dónde está la comprobación que de el valor de lo invertido por concepto de la construcción de la bóveda, equivalía a la diferencia entre lo abonado en 1916 por Sáenz a la Municipalidad y lo entregado en 1919 por el actor a Sáenz?
Voto, pues, por la negativa.
El Dr. Pera dijo:
Los cementerios se encuentran indudablemente fuera del comercio atento lo dispuesto por el art. 2340 Ver Texto inc. 7 CCiv., estando sujeta la reglamentación de los derechos que corresponden a los particulares en el uso y goce de los mismos, aparte de las disposiciones del Código Civil y leyes especiales a lo que establezcan las ordenanzas de carácter administrativo (art. 2341 Ver Texto ).
Es así que la ley 4128 en su art. 12 ha sustraído a la acción de los acreedores, salvo los de precio de compra o construcción esta clase de bienes y que la jurisprudencia interpretativa de tales derechos no específicamente determinada en los preceptos comunes, ha restringido en multitud de casos que sería inoficioso repetir, el poder de disposición de los mismos por parte de los propios interesados.
Tampoco puede decirse que los particulares aun cuando se trata como en el caso de enajenaciones realizadas a perpetuidad por la comuna ejerzan el derecho pleno de dominio sobre el terreno que les ha sido adjudicado, toda vez que sólo pueden usar y gozar de sus derechos conforme al destino y en la medida en que hayan sido reglamentados por la autoridad municipal.
Pero lo que no puede desconocerse a mi juicio, es que tales derechos aunque sujetos en su ejercicio a las restricciones que impone su propia naturaleza y el fin particular correspondiente a la cosa sobre que se ejercitan, constituyen un bien patrimonial de sus titulares, cuya enajenación no les está prohibida al menos entre nosotros por ninguna ley sea general sea local.
El carácter patrimonial surge de la sola circunstancia de tratarse de derechos privados susceptibles de tener un valor económico tanto en su adquisición como en sus traspasos sucesivos. Tan es así que la propia ordenanza cuya constitucionalidad e ilegalidad se discute grava precisamente con esa diferencia de valor las transferencias de dominio que no sean causadas por sucesión hereditaria, es decir las que puedan realizarse entre particulares por actos de enajenación.
Es de señalar por último que no existe en el contrato originario disposición alguna en virtud de la cual se retrotraigan a la Municipalidad los beneficios que puedan resultar de la diferencia de valores en las enajenaciones sucesivas que pudieran realizarse por los adjudicatarios de tales derechos.
Sentados así sumariamente los principios que entiendo básicos para la solución del caso de autos y sin desconocer las facultades de imposición de tasas al mayor valor, aún en lo que respecta a bienes de esta naturaleza, encuentro sin embargo que la ordenanza de que se trata es inconstitucional e ilegal.
En cuanto a lo primero, por el carácter confiscatorio de la tasa bien demostrado por el Dr. Juárez Celman en el voto a que he adherido en un asunto análogo que corre por cuerda separada.
Y respecto a lo segundo, porque no encuadra esta imposición en ninguna de las que por la ley orgánica municipal corresponden taxativamente a las fuentes impositivas de la comuna, toda vez que no es posible que a título de un simple derecho de oficina para la anotación de transferencias se imponga una contribución, no graduada sobre el importe del servicio a cuya compensación debe responder en primer término, sino otra imposición que afecta esencialmente los derechos patrimoniales a que me vengo refiriendo.
Las consideraciones que se adujeron por la Cámara segunda, en el acuerdo de fecha 10/10/1924, en el juicio "Díaz Vélez v. Municipalidad" son en un todo aplicables al caso (véase "Gaceta del Foro n. 2255 p. 310).
Es de agregar por último que tampoco podría encuadrar tal imposición en lo dispuesto por el art. 48 inc. 7 de la ley que se refiere a la conservación y reglamentación de los cementerios, dentro de lo cual se comprenden bien, sin embargo, las diversas restricciones que en cuanto al ejercicio de tales derechos se mencionan en las respectivas ordenanzas.
Sin desconocer, en consecuencia, los altos fines a que pueda responder esta carga, para lo que nada impide se arbitren las medidas de carácter legal correspondiente, emito, sin embargo mi voto por la afirmativa en cuanto a lo principal, pero no así en lo relativo a las costas, dada la naturaleza y dificultades de la cuestión planteada.
El Dr. Juárez Celman dijo:
Consecuente con mi opinión emitida en el asunto "Correa v. Municipalidad" y por los fundamentos allí aducidos, adhiero al voto del Dr. Pera.
El Dr. Colmo dijo:
Nada tendría yo que agregar a lo que expuse en el caso análogo de "Correa v. Municipalidad". No obsta la circunstancia de que en el de autos medie una concesión a perpetuidad, al paso que en el segundo se trataba de una concesión por noventa y nueve años: siempre está en juego una concesión de sepultura, que, según creo haber demostrado, no entraña ni remotamente un derecho civil de dominio ni se rige por el derecho privado sino por el derecho administrativo y público.
En tal virtud, el discutido derecho municipal para gravar la contractual transmisión de sepulcros con impuestos que evite la especulación en materias no comerciales ni pecuniarias, debe ser plenamente reconocido.
Sólo quiero apuntar algunas observaciones complementarias.
El derecho de uso que entraña una concesión de sepultura no es, contra lo afirmado en autos, un derecho patrimonial y privado. Derecho patrimonial es el que se refiere a cosa en el comercio (arts. 2312 Ver Texto y 2336 Ver Texto y ss. CCiv.), y entre las cosas en comercio no se hallan los cementerios (art. 2340 Ver Texto inc. 7), según expresamente se reconoce. Derecho privado es el que juega entre particulares: cuando el derecho procede de una concesión municipal y con respecto a cosa no comercial ni patrimonial, no puede ser privado sino municipal y público.
Lo que allí es privado es el uso mismo, como lo sería el derecho de silla en un templo, y no la concesión. De otra suerte, con ese criterio, quien tuviera derecho de uso de una silla especial y en lugar dado en un templo, también podría negociar con él, lo que es llanamente absurdo.
De otra parte, se postulan dos circunstancias infundadas: 1. el derecho impositivo aquí controvertido no encuadra en precepto alguno de la ley orgánica municipal; 2. los únicos derechos que la Municipalidad puede establecer son aquellos que respondan a un servicio, y en la consiguiente proporción, al paso que el derecho de referencia es confiscatorio y no guarda armonía alguna con el servicio correspondiente.
Bien fácil es demostrar la inconsistencia de tales puntos de vista.
Desde luego, y en principio, como está permitido todo cuanto no está prohibido (art. 19 Ver Texto CN.), el problema debe ser planteado en otra forma: en vez de decirse que el impuesto no está autorizado en la mencionada ley municipal, corresponde averiguar si está prohibido, lo que es bien distinto.
Y yo no he podido hallar que lo esté. En el respectivo precepto legal (art. 65 ley municipal cit.) se contendría la mejor demostración: 1. en él se habla de impuestos, y no de tasas, esto es, de imposiciones que responden a un servicio; 2. aun cuando se trate de tasas como en el inc. 5, la imposición no está limitada a la retribución del servicio, pues se prevé un exceso en el correspondiente producido, que debe "ingresar a rentas generales"; 3. en ningún país del mundo en cuanto yo sé, la tasa (y hablo de ella por hipótesis), se reduce a costear el servicio; 4. en la ley no hallo nada que límite el criterio municipal para establecer el impuesto, ni, menos aún, que prefije sumas al respecto; 5. mucho más de un impuesto municipal nada tiene que ver con servicio alguno (por ej. los de los incs. 7 a 11, 18, 123, etc.).
En consecuencia, el impuesto del caso no sólo no estás prohibido, ni siquiera implícitamente, sino que hasta encuadra en la ley, que en el inc. 13 art. 65 explícitamente crea como fuente de renta municipal, sin limitación alguna, "el producido... de la venta... de las sepulturas".
Pero es inútil discutir estas cosas, que son punto de vista: mientras no se vea en la Municipalidad el órgano superior de los intereses colectivos y públicos de la población, mientras se decida sobre bases de apreciación individualista, mientras no se admita que la Municipalidad tiene y debe tener todas las facultades que le permitan no sólo el cumplimiento rutinero de la literalidad legal, sino también el mejoramiento y el auge de los intereses públicos; mientras eso no ocurra, se declarará ilegal más de una iniciativa suya y se la esclavizará en obsequio de intereses de mero lucro en favor de particulares, como es el caso (ya que el vendedor de una sepultura quiera quedarse con el mayor valor de ésta, que él no ha creado, y que la Municipalidad retiene a título de impuesto para evitar la especulación sobre cosas ajenas a cualquier comercio).
Por lo demás, yo tengo estudiados los restantes puntos de vista, en votos anteriores, respecto de lo pretendidamente confiscatorio del impuesto de la constitucionalidad de la respectiva ordenanza y de la retroactividad de sus efectos: todos argumentos que me parecen de mero efecto dialéctico y sin mayor asidero jurídico, sin perjuicio de que yo respete la sinceridad de aquellos convencidos que los aducen.
Me adhiero, pues, a la conclusión del voto del Dr. Casabal, votando por la revocación de la sentencia recurrida. Evidentemente, las costas deben correr por su orden en ambas instancias, pues se trata de un asunto de apreciación y de interpretaciones encontradas.
El Dr. Sayanca, expuso:
Consecuente con mi voto en el acuerdo correspondiente a la sentencia que dictamos en la misma fecha en un caso análogo, debo en el presente empezar por dejar constancia de que opino que este tribunal es incompetente para conocer y decidir de la acción deducida, por tratarse de materia no regida por la ley común (arts. 60 y 80 inc. 1 ley orgánica de los tribunales de la Capital), ni por la ley orgánica de la Municipalidad, sino sólo y únicamente de una queja de inconstitucionalidad, acción suprimida de hecho por aquella ley orgánica 1893, la que al adoptar el CPCC. Buenos Aires, de 1878 y 1880, "en cuanto sea compatible con la presente ley" (art. 318), no creyó el tribunal que debía entender de tales demandas, que por dicha ley procesal correspondía a la jurisdicción originaria de la Suprema Corte (art. 337); como por la misma causa y en la misma forma quedaron suprimidos en el orden de la de apelación los recursos extraordinarios de inaplicabilidad de la ley o doctrina legal, del título sexto y de inconstitucionalidad del título séptimo.
Fallando en un juicio análogo al presente, expte. 13082 "Correa, Rosa v. Municipalidad de la Capital, sobre repetición", a mi voto en cuya sentencia me refiero, creo haber dejado demostrado ésto, y que aun cuando se hubiera creado tal tribunal no se le habría tampoco podido dar tal jurisdicción, no sólo por razón de la materia (validez o invalidez de leyes del Congreso, etc.), sino porque el art. 100 Ver Texto CN. la atribuye, como es natural, a la justicia federal (ver además art. 2 Ver Texto ley 48). Allí me hago también cargo del alcance de lo dispuesto en el art. 111 inc. 1 de la ley orgánica de los tribunales.
A diferencia de aquel caso, en el presente se invocan algunos artículos del Código Civil, si bien sin decirse por qué; pero lo que caracteriza las acciones legales no son las citas legales con que se las instruya en justicia, ni el interés que las mueva, sino la materia del derecho que les da nacimiento. Aquí se demanda la devolución de lo pagado bajo protesta por un derecho de transferencia de una sepultura, "sosteniendo al efecto la ilegalidad e inconstitucionalidad del art. 42 y sus concs. de la ordenanza de impuestos vigentes" (fs. 12), y tal materia como esa no está regida por la ley común, ni por consiguiente, por las disposiciones del Código Civil que, de paso, después de fundar la inconstitucionalidad y consiguiente ilegalidad pretendidas, se hace a fs. 14 sólo así: "Fundo esta demanda en dichos preceptos constitucionales (los arts. 4 Ver Texto , 14 Ver Texto y 17 Ver Texto ), y en los arts. 1364 Ver Texto , 2341 Ver Texto , 2344 Ver Texto , 2513 Ver Texto , 2514 Ver Texto y 2515 Ver Texto y sus concs. CCiv.".
No. Esta clase de casos, en que a Administración no ha intervenido como persona jurídica sino como poder público, no están sujetos a la jurisdicción ordinaria sino a la de excepción, ya se trate de inconstitucionalidad y del poder discrecional del gobierno, o ya de lo contencioso administrativo, o sea cuando se ha tenido que proceder con ajuste a los reglamentos y se trata de un derecho de carácter administrativo (por ej. el de la concesión municipal de una sepultura).
¿La ordenanza de que aquí se trata es inconstitucional? Para entonces el lesionado con su aplicación tiene su juez en la jurisdicción federal (arts. 100 Ver Texto CN. y 2 Ver Texto ley 48). ¿O es que la Municipalidad se ha extralimitado del reglamento u ordenanza? Pues debió ocurrirse directamente al tribunal de lo contencioso administrativo (art. 80 inc. 3 ley orgánica de los tribunales de la Capital).
Tal creo, y el hecho de que habiéndose ido a la justicia ordinaria, el juez de primera instancia haya admitido la demanda y fallado el juicio que se trabó sin que se hiciera cuestión de competencia, no puede ser fuente de jurisdicción para este tribunal, pues ésta sólo puede provenir de la ley, y el art. 87 Ver Texto CPCCN. no puede entenderse que se refiera sino a la jurisdicción ordinaria (art. 60 ley orgánica cit.).
Entretando, del voto resulta que el mío importa sólo una disidencia aislada sobre tal punto, o sea que el tribunal se considera competente, conclusión que debe respetar el primero; además, y como lo digo en el voto que he aludido, la S.C.S.N. ha declarado la competencia de los tribunales ordinarios en casos análogos al presente, de modo que, dejando así salvada mi opinión humilde en el caso, entro al fondo del asunto así: Adhiero por análogos fundamentos, a los votos de los Dres. Casabal y Colmo y por los por mi expuestos en el recordado voto, en el sentido de que es improcedente la demanda deducida de inconstitucionalidad, por cuanto el derecho de propiedad y la garantía de su inviolabilidad que se invoca han sido afectadas por la aludida ordenanza municipal, o sea que voto por la negativa; y por que las costas del juicio sean pagadas en el orden causado, dada la dificultad del punto debatido, como lo demuestra el resultado de la votación.
Con lo que terminó el acto, quedando acordada la siguiente sentencia.- Juárez Celman.- Casabal.- Pera.- Colmo.- Sayanca.- Ante mí: Jorge Figueroa Alcorta.
Es copia fiel del acuerdo original que redactado por mí existe en el libro correspondiente.- Jorge Figueroa Alcorta.
Buenos Aires, marzo 27 de 1925.
Vistos: Por lo que resulta de la votación de que instruye el acuerdo precedente, se revoca la sentencia apelada de fs. 61, en todas sus partes. Sin costas.- Tomás Juárez Celman.- Adolfo Casabal.- Julián V. Pera.- A. Colmo.- J. Sayanca.- Ante mí: Jorge Figueroa Alcorta.
Buenos Aires, diciembre 16 de 1925.
Vistos: El recurso extraordinario interpuesto por Pedro E. Bourdieu en el juicio que sigue contra la Municipalidad de la Capital, sobre devolución de fondos.
Considerando en cuanto a la procedencia del recurso.
Que en el curso del litigio se ha sostenido por el apelante: a) que el art. 42 de la ordenanza sobre impuestos del año 1920, desconoce el art. 14 Ver Texto CN. en cuanto garantiza el derecho de usar y disponer de la propiedad conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio, y contraria también al art. 17 Ver Texto , que declara inviolable la propiedad; b) que aun cuando así no fuera, violaría el susodicho art. 42 el mismo art. 17 Ver Texto que prohíbe la confiscación e igualmente el art. 4 que exige contribuciones equitativas, es decir, no sólo iguales para todos, sino también impuestos con equidad y justa moderación.
Que hallándose comprendidas ambas cuestiones entre los casos previstos por el art. 14 Ver Texto inc. 3 ley 48 toda vez que la decisión apelada fue contraria al derecho federal invocado, el recurso extraordinario para ante esta Corte es procedente y, en consecuencia, oído al procurador general así se declara; y
Considerando en cuanto al fondo del asunto:
Que el art. 42 de la ordenanza municipal sobre impuestos para el año 1920, se halla concebida en los términos siguientes: "Por la anotación de transferencias de las concesiones de terrenos con destino a la construcción de bóvedas y las bóvedas ya construidas en los cementerios del Oeste y de Flores, cualquiera fuese el número de transferencias efectuadas, se cobrará un derecho igual a la diferencia existente entre el valor de la superficie total, calculada al precio del metro cuadrado o de cada sepultura establecido por la ordenanza de impuestos de 1918, y el que resulte en cada caso de la aplicación de la tarifa sancionada por la presente en sus arts. 3 incs. 2 y 3 y art. 37 inc. 2 y 3". De acuerdo con este precepto, el recurrente, comprador de una bóveda en el cementerio del Oeste por el precio de cuatro mil quinientos pesos, pagó bajo protesta a la Municipalidad de la Capital en concepto de diferencia de precio entre los años 1918 y 1920, la suma de tres mil quinientos noventa y tres pesos con cincuenta y cinco centavos, moneda nacional, la misma que ahora repite en este juicio.
Que la sentencia de la Cámara Civil primera de esta Capital para desestimar las defensas de inconstitucionalidad, se ha fundado en que: a) el derecho concedido sobre los sepulcros no forma parte de los derechos patrimoniales de una persona y, por consiguiente, no puede haber, a su respecto, desconocimiento del dominio ni expropiación, despojo o confiscación; b) es dudoso que en la Constitución se hable de propiedad en el sentido amplio como puede verse en los arts. 14 Ver Texto , 17 Ver Texto y 20 Ver Texto , entre otros, donde se lo paraleliza con los derechos contractuales, indicándose así, que no son la misma cosa; c) limitándose la ordenanza a exigir tan solo el mayor valor, el recurrente no ha sido vulnerado en lo fundamental de su derecho de concesionario y las garantías constitucionales sólo pueden tener en mira aquellas leyes o reglamentaciones que ataquen el derecho en su fondo o en su esencia; d) no existe en la Constitución ni en las leyes precepto alguno disponiendo que el mayor valor de una cosa sea inherente a la misma; e) el argumento de la retroactividad de la ordenanza municipal en cuanto viene a regir una concesión hecha con anterioridad, es pura apariencia, ya que con ese criterio ni la municipalidad ni el Estado podrían aumentar ninguno de los impuestos que cobran por razón de que cuando se adquirió el derecho imponible (casa o campo, negocio, etc.), la carga era otra.
Que en cuanto al primer fundamento, debe observarse que las palabras "libertad" y "propiedad" comprensivas de toda la vida social y política, son términos constitucionales y deben ser tomados en su sentido más amplio. El término "propiedad", cuando se emplea en los arts. 14 Ver Texto y 17 Ver Texto CN. o en otras disposiciones de ese estatuto comprende, como lo ha dicho esta Corte, "todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad". Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que se origine en las relaciones de derecho privados sea que nazca de actos administrativos (derechos subjetivos privados o públicos), a condición de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce así sea el Estado mismo, integra el concepto constitucional de "propiedad".
Los derechos emergentes de una concesión de uso sobre un bien del dominio público (derecho a una sepultura), o de las que reconocen como causa una delegación de la autoridad del Estado en favor de particulares (empresas de ferrocarriles, tranvías, luz eléctrica, teléfonos, explotación de canales, puertos, etc.), se encuentran tan protegidos por las garantías consagradas en los arts. 14 Ver Texto y 17 Ver Texto CN. como pudiera estarlo el titular de un derecho real de dominio. El art. 67 Ver Texto inc. 16 CN. faculta al Congreso a emplear como medio adecuado de obtener lo conducente a la prosperidad del país, las concesiones temporarias de privilegios y habría visible inconsecuencia entre esa autorización que compromete la fe pública de la Nación y la conclusión consistente en afirmar que los derechos nacidos de aquellas no benefician de las garantías y seguridades que otra parte del mismo estatuto asegura a la propiedad. El derecho, nacido de una concesión de sepultura con prescindencia de saber si forma o no parte del patrimonio del titular, cuestión esta librada al derecho común, se encuentra, pues, comprendido por la garantía de los arts. 14 Ver Texto y 15 Ver Texto . Mango con Traba, sentencia de esta Corte del 26/8/1924; Cooley, "Principios generales", traducción Carrie, p. 306, y "Constitutional limitations", p. 756 y nota 3; Willoughby, t. II, p. 474.
Que el principio de la inviolabilidad de la propiedad, asegurada en términos amplios por el art. 17 Ver Texto protege con igual fuerza y eficacia tanto los derechos emergentes de los contratos como los constituidos por el dominio o sus desmembraciones. Mientras se halle garantizada en la Constitución la inviolabilidad de la propiedad o en tanto que el Congreso no se halle investido de facultades constitucionales expresas que lo habiten para tomar la propiedad privada sin la correspondiente indemnización o para alterar los derechos derivados de los contratos, ha dicho esta Corte (Fallos 137:47), la limitación existe para el departamento legislativo cualquiera que sea el carácter y la finalidad de la ley.
Que para juzgar del alcance de esta limitación impuesta a las legislaturas, de dictar leyes alterando las obligaciones nacidas de los contratos, ha de tenerse presente: a) que asumen el carácter de leyes no sólo las sancionadas por el Congreso, sino también las constituciones de Estado o una ordenanza municipal con tal que el Estado le de la fuerza de una ley ("Williams v. Bruffy", U. S., p. 176); b) que reviste calidad de contrato todo convenio o concierto entre dos o más partes, sea que las obligaciones emergentes del mismo se hallen incumplidas o hayan sido ejecutadas. "Fletcher v. Peck", t. 6 Cranch 87; "New Jersey v. Wilson" 7, Cranch, 164.
Que además, la prohibición de alterar las obligaciones de los contratos es general y aplicable a las convenciones de todo orden, es decir, tanto a las realizadas entre particulares como a las concertadas entre éstos y los Estados o por los Estados entre sí. Willoughby, t. 2, ps. 492, 893. La jurisprudencia americana es concluyente sobre el punto, y salvo el caso de las licencias administrativas por las cuales se crean facultades revocables a voluntad del Estado, se ha entendido siempre con la opinión de Marshal, emitida en el caso "Fletcher v. Peck", 6 Cranch 87, que cuando el Estado contrata o conviene con los particulares, no les es permitido revoca o anular sus propias concesiones sin cumplir con los requisitos exigidos por el principio de la inviolabilidad de la propiedad. Cooley, "Constitutional limitations", ps. 384 y 385 y nota.
Que en posesión de estos principios y a fin de saber si la ordenanza impugnada como contraria al art. 17 Ver Texto CN. ha desconocido en lo fundamental el derecho del concesionario, impónese el análisis previo de la naturaleza y caracteres del título o acto administrativo en el cual aquél basa su reclamación. Desde luego, el derecho a la sepultura reconoce su origen en una concesión otorgada por la Municipalidad de la Capital a un particular actuando la primera como administradora de un bien del dominio público, calidad ésta que indudablemente revisten los cementerios, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 2340 Ver Texto inc. 7, y 2344 Ver Texto CCiv. En virtud de esa concesión a título oneroso, se ha creado en favor del concesionario un poder jurídico sobre la parte de la cosa pública que le ha sido entregada (Mayer, "Derecho Administrativo", t. 3, p. 247), y el contenido de ese poder se encuentra regido por la propia concesión y por las ordenanzas llamadas a establecer y reglamentar las condiciones del uso dentro del bien del dominio público, en tanto en cuanto no alteren o modifiquen el derecho constituido en sus rasgos esenciales.
Que de la naturaleza de ese acto fluyen con claridad las siguientes facultades reconocidas por la Municipalidad al concesionario; a) derecho de usar de la parte del bien del dominio público comprendido en la concesión para enterrar sus muertos, levantando en él las construcciones o monumentos funerarios que sus recursos le permitan, con la posibilidad legal de impedir a todo otro el ejercicio de un derecho igual. Dentro de lo autorizado por las ordenanzas, que como es obvio, no podrían impedirle edificar o inhumar a las personas de la familia, el derecho de uso es indiscutible; b) el derecho de transmitir o enajenar esa facultad de uso sobre la parte de la cosa pública objeto de la concesión. Desde luego, porque no existen restricciones especiales sobre el punto en el acto de concesión ni en las ordenanzas municipales vigentes en la época de otorgarse aquella. El acto administrativo ha podido, sin duda, contener limitaciones en ese orden, así como términos y condiciones, pero ellas en ningún caso son sobreentendidas. Mayer, "Derecho Administrativo" cit., t. 2, p. 258, t. 1, ps. 150 y 151. Pero, en el caso, la facultad de ceder libremente este derecho de uso sobre la cosa pública, se encuentra además plenamente reconocido por las ordenanzas municipales, por leyes dictadas por el Congreso en su carácter de legislatura local, y por la tradición administrativa. Lo primero porque tanto la ordenanza impugnada del año 1920, como las de 1918 y 1919, se refieren a las transferencias de bóvedas o de terrenos para construirlas y carecería de explicación que la comuna gravara la enajenación de derechos que no pueden cederse. Lo segundo, porque el art. 12 ley 4128 dictada por el Congreso en ejercicio de la facultad que le otorga el art. 67 Ver Texto inc. 27 CN. de ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la Capital y, por consiguiente, obligatoria de la Municipalidad, al establecer que "no serán ejecutables los sepulcros salvo que se reclame su precio de compra o construcción", ha sancionado en su última parte la norma de que los sepulcros se compran por un precio y se venden aún judicialmente para resarcir al vendedor o al constructor. En cuanto a la tradición administrativa lo prueba la propia ordenanza de 1920, al decir que el impuesto creado por ella se aplicará cualquiera sea el número de transferencias efectuadas con anterioridad, y el hecho mismo de la existencia de la especulación de la ordenanza tiene en mira suprimir, pues sin tal facultad de disponer aquella no habría podido producirse.
Que, el derecho así creado por la concesión pertenece al concesionario y que le ha sido acordado por la propia Municipalidad. Puede, pues, ser objeto de transacción sea a título de sucesión universal o singular; y esa transmisión comprende no sólo el derecho de propiedad sobre lo edificado (monumento, bóveda, etc.), que es un bien de derecho civil, sino también el derecho de uso sobre la parte del dominio público comprendido por aquella. No existe en estas transmisiones, dice Mayer ("Derecho Administrativo" cit., t. 2, p. 258), manifestación de la potestad pública; ellas se efectúan entre iguales, según el derecho que las rige, pero los efectos del acto jurídico de potestad pública siguen la determinación dada por el derecho civil de la persona nuevamente investida del derecho.
Que esta facultad de transmitir es, a su turno, lisa y llana. No habiéndosela limitado o restringido en el acto de la concesión, comprende todas las consecuencias inherentes a la posibilidad de ceder, y entre otras, la de que el concesionario pueda enajenar el sepulcro por un precio más alto que el pagado por él a la Municipalidad. El derecho del concesionario al mayor valor nace, pues, en el caso de que la Municipalidad al crear el Poder Jurídico de aquel sobre la cosa pública, lo ha hecho sin reserva alguna, en cuanto a la facultad de ceder y en cuanto al precio por que podía serlo. La propia Municipalidad al referir el impuesto a la diferencia de precios entre los años 1918 y 1920, reconoce que el mayor valor anterior al año 1918, corresponde al concesionario o a su cesionario, lo cual no sería congruente con la tesis de que aquel sólo está autorizado a enajenar por igual precio al que fue adquirido el derecho de la Municipalidad.
Que las decisiones de los tribunales del fuero común, centrando el principio de que un sepulcro mientras existan cadáveres dentro de él no puede venderse, cuando media oposición de un condominio, lejos de desconocer, ratifican y confirman el principio de su transmisibilidad con arreglo a la concesión, puesto que la autorizan con el concurso de todos.
Que en estas condiciones si el derecho del recurente, con las características señaladas, ha nacido de la concesión concertada con la Municipalidad, es evidente que ésta no ha podido alterarlo o suprimirlo ni en cuanto a la facultad de transferirlo ni en cuanto a la posibilidad del concesionario o de sus sucesores de hacer suyo el incremento de valor, mediante ordenanzas dictadas después de la fecha de aquélla.
Mientras subsista la afectación de la cosa pública al fin perseguido de enterratorio, ningún medio ni procedimiento sería eficaz para obtener que quien constituyó un derecho mediante un acuerdo de voluntades obligatorio, volviera sobre aquél para destruir total o parcialmente lo mismo que otorgó.
Que el art. 42 de la ordenanza, no importa el ejercicio por la comuna del poder de establecer impuestos porque no se propone como fin primordial obtener una renta para la satisfacción de las necesidades públicas, sino que persigue el propósito confesado por la propia Municipalidad de impedir la venta del derecho de uno sobre los sepulcros a título de evitar la especulación, y no se limita a gravar el mayor valor sino que lo toma en su totalidad entre los dos momentos que señala. Las leyes de impuestos aun cuando sean prohibitivas, son valederas o pueden serlo, pero aquí la prohibición tiene por fin impedir o trabar el ejercicio de un derecho emergente de un pacto o convención celebrado entre el particular y la misma entidad administrativa que lo había creado.
Que si como se ha dicho el principio de que no pueden dictarse leyes u ordenanzas alterando los derechos emergentes de los contratos se aplica tanto a los concertados por los particulares cuanto a los celebrados entre estos últimos y las entidades administrativas, es evidente que la ordenanza de 1920 en la parte impugnada viola la garantía de los arts. 14 Ver Texto y 17 Ver Texto CN. en cuanto desconoce el derecho constituido al concesionario en el doble aspecto señalado.
Que si bien el principio de la no retroactividad de la ley o de una ordenanza no reviste los caracteres de una norma de derecho constitucional, es también exacto que aquel principio alcanza los contornos de tal cuando, como en el caso, mediante la ordenanza impugnada se pretende arrebatar o alterar en forma fundamental el contenido de un derecho comprendido en la concesión. En tal caso, ha dicho esta Corte, el principio de la no retroactividad deja de ser una norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad. (Fallos 137:47).
Que en cuanto al último argumento transcripto se olvida al formularlo que habiendo nacido el derecho constituido al concesionario de un pacto concertado con el poder público, a diferencia de lo que ocurre con los bienes del ejemplo, no podría aquél sin volver sobre sus propias convenciones, anular o modificar invocando sus facultades impositivas el derecho así otorgado, sin suprimir o debilitar la confianza que en las relaciones jurídicas debe imperar no ya entre hombre y hombre, sino también entre éstos y el Estado.
En mérito de estas consideraciones se revoca la sentencia apelada en la parte que ha podido ser materia del recurso, y se declara, en consecuencia, que la Municipalidad está obligada a restituir la suma reclamada y sus intereses desde la notificación de la demanda.- A. Bermejo.- J. Figueroa Alcorta.- Ramón Méndez.- M. Laurencena.