BAF c/ Pcia de Bs As s/ amparo
En la ciudad de La Plata, a 3 de julio de 2013,
habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que
deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Negri, Genoud,
Soria, de Lázzari, Hitters, Kogan, Pettigiani, se reúnen los señores jueces
de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia
definitiva en la causa A. 70.138, "B. , A. F. contra Provincia de Buenos
Aires. Amparo. R.I.L.".
A N T E C E D E N T E S
I. La Cámara de Apelación en lo Contencioso
Administrativo con asiento en La Plata confirmó, por mayoría, la sentencia de
primera instancia que rechazó la acción de amparo interpuesta por A. F.B.
, por sí y en representación de sus cinco hijos menores de edad, mediante la
cual pretendía la provisión de una vivienda digna para su grupo familiar y una
renta básica por cada hijo (v. fs. 187/198 del sub lite).
II. Contra tal pronunciamiento, la actora
-con patrocinio letrado- interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de
ley o doctrina legal (fs. 207/214) el que fue concedido a fs.220/220 vta.
III. Oída la señora Procuradora General de esta
Suprema Corte de Justicia, dictada la providencia de autos y encontrándose la
causa en condiciones de pronunciar sentencia, corresponde plantear y votar la
siguiente
C U E S T I Ó N
¿Es fundado el recurso extraordinario de
inaplicabilidad de ley?
V O T A C I Ó N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Negri dijo:
I.1. La Cámara de Apelación en lo Contencioso
Administrativo con asiento en la ciudad de La Plata, por mayoría, rechazó el
recurso de apelación interpuesto por la señora A. F.B. , confirmando de esa
manera, y en cuanto interesa para resolver el recurso en tratamiento, la
decisión del titular del Juzgado en lo Civil y Comercial Nº 11 del Departamento
Judicial La Plata, de fecha 2-XI-2007 (v. fs. 160/162), por la que se declaró
improcedente la acción de amparo promovida con fundamento en el carácter
excepcional y subsidiario de la vía procesal referida, así como en la ausencia
de una arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta en el obrar de la Administración
por no encontrarse acreditado en autos que la interesada hubiese efectuado
reclamos fehacientes ante la autoridad administrativa competente con antelación
al inicio de la presente acción judicial.
2. Para así decidir, el magistrado que inició el
Acuerdo sostuvo que, si bien se encontraba acreditada una situación de extrema
vulnerabilidad, con "patentización de necesidades básicas insatisfechas
representadas a través de dificultades materiales, económicas, alimentarias,
laborales, sanitarias, educacionales y de vivienda ... sin recursos elementales
para subsistir" de la señora B. y su núcleo
familiar -compuesto por cinco hijos menores de edad- y que tal estado de
necesidad y la vigencia de cláusulas constitucionales y de instrumentos
internacionales de Derechos Humanos, imponían al Estado conductas positivas en
resguardo de los derechos invocados, en el caso no se verificaba una conducta
ilegítima o arbitraria de la autoridad demandada en los términos estrictos que
son de aplicación para la viabilidad de la acción de amparo.
En ese sentido, destacó la falta de demostración por
parte de la actora del ejercicio activo de los derechos que alegaba como
conculcados en sede administrativa, en tanto no había acreditado la realización
de gestiones o reclamos ante las autoridades provinciales o comunales que
hubieran sido expresamente denegadas por el poder público.
El voto del siguiente magistrado que conformó la
mayoría advirtió "... la ausencia de conducta arbitraria o ilegal
manifiesta imputable a las autoridades demandadas" (v. fs. 198).
II. La impugnante denuncia en su recurso
extraordinario de fs. 207/214 que la sentencia atacada vulnera normas
constitucionales y legales: la Declaración Americana de Derechos Humanos (arts.
I, II, VI, VII, XI, XII, XVI, XVIII, XXIII); la Declaración Universal de
Derechos Humanos (arts. 1, 2.1, 3, 7, 8, 10, 17.1, 22 y 25); la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (preámbulo y arts. 1, 4, 5, 11.1, 17.1, 19,
24, 25.1, 26 y 29.1); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (arts. 10 1.2.3., 11 y 12); el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (arts. 3. a.b.c., 6, 23.1, 24.1 y 26); la Convención sobre
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (arts. 1,
2, 3 y concs.); la Convención sobre los Derechos del Niño (preámbulo y todo su
articulado) y el Protocolo de San Salvador (arts. 1, 3, 4, 5, 10.1, 2.f, 11.1,
12, 15 y 16); 14 bis, 19, 43 y 75 incs. 22 y 23 de la Constitución nacional y
20 y 36 incs. 1, 2, 4, 7 y 8 de la Constitución provincial; y finalmente los
dispositivos legales de protección de menores en el ámbito provincial, tal la
ley 13.298 y sus decretos reglamentarios 300/2005, 1558/2005 y 642/2003.
Asimismo, denuncia violación de lo dispuesto en el
art. 384 del Código Procesal Civil y Comercial, en tanto entiende que el primer
voto de la mayoría concreta un "razonamiento absurdo", contrario a
las leyes de la lógica, "al presentarse inconcebibles sus premisas -que
reivindican la magnitud de las normas en juego y la extrema gravedad del caso-
con la conclusión que desestima la vía del amparo".
Reputa inaplicada la doctrina legal de esta Suprema
Corte sentada en la causa Ac. 98.260, sentencia del 12-VII-2006, en materia de
protección "especial y preferente" de menores y de derechos sociales.
En concreto, el escrito recursivo presenta a
continuación, los siguientes agravios:
a. El amparo como proceso constitucional y como
derecho a la justicia: en este acápite se ocupa el recurrente de resaltar el
rol de la acción de amparo en nuestro derecho vigente, destacando que a partir
de la reforma del art. 43 de la Constitución nacional y asimismo en el actual
art. 20 de la Constitución provincial, el "reclamo administrativo
previo" no forma parte ya de las condiciones de admisibilidad de aquella
vía, sino que más bien ésta se ha configurado como "una verdadera garantía
de tutela efectiva de los derechos fundamentales" (v. punto III.6, del citado
escrito).
Por lo demás, señala que -tal como lo reconoció el
voto en minoría en la sentencia que cuestiona- existió efectivamente un reclamo
administrativo dirigido al Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de
Buenos Aires, que no mereció respuesta alguna y se celebraron audiencias ante
el juez de la instancia donde se requirieron de la demandada respuestas
concretas.
b. Reparación urgente de los derechos vulnerados:
aquí el impugnante pondera -con cita de doctrina de los autores y dictámenes de
organismos técnicos internacionales- la obligación positiva del Estado de
responder ante la acuciante violación del derecho a una alimentación adecuada y
a una vivienda digna, para lo cual se apoya en el art. 36 de la Constitución de
la Provincia y en lo expresado en el precedente Ac. 98.260 de esta Suprema
Corte.
En ese orden, alega que la sentencia en crisis
vulnera numerosas normas constitucionales y de instrumentos internacionales de
igual jerarquía, particularmente aquéllas relacionadas con la protección de
derechos económicos, sociales y culturales tales como el derecho a una vida
digna, a la alimentación, a la vivienda digna, a la protección de la familia y,
en especial, con los derechos del niño. Ello, en tanto habría significado un
error palmario, grave y manifiesto que llevó al dictado de una sentencia
dogmática, prescindente de pruebas esenciales y decisivas obrantes en autos, en
los aspectos vinculados con la situación de pobreza extrema en la cual conviven
los actores.
Sostiene, a su vez, que el pronunciamiento atacado
ha incurrido en absurdo material, en la aprehensión intelectual e
interpretación del contenido de la pretensión en juzgamiento, así como del
recurso de apelación oportunamente deducido por la parte actora. Asimismo,
denuncia un desvío lógico en la conclusión a la que arriba el tribunal actuante
respecto de las premisas que dan basamento al pronunciamiento.
III. La Procuración General de esta Suprema Corte,
al contestar la vista que le fuera conferida, consideró que debía hacerse lugar
a la pretensión actora, atento la comprobada gravedad de su situación
económico-social y la de su grupo familiar y la falta de respuesta jurídica que
-en tal sentido- brinda la sentencia atacada (v. fs. 228/235).
IV. Adelanto mi opinión en sentido favorable
a la procedencia del recurso extraordinario deducido.
1. En primer lugar, corresponde abordar la cuestión
vinculada con el carácter definitivo de la sentencia impugnada, circunstancia
que adquiere relevancia a la luz del planteo efectuado por la demandada en su
memorial de fs. 240/244.
Cabe destacar que esta Suprema Corte ha puntualizado
que, en materia de amparo, ciertas decisiones pueden resultar definitivas y
susceptibles de los recursos extraordinarios, debiendo estarse a las
circunstancias de cada caso en particular, no siendo posible decidir lo
contrario a priori (conf. doct. causas Ac. 73.411, 29-II-2000;
Ac. 75.066, 30-VIII-2000; Ac. 92.383, 22-IX-2004; Ac. 94.303, 8-VI-2005).
También se ha resuelto que es principio de
aplicación genérica que los pronunciamientos pueden ser definitivos cuando se
demuestra que lo decidido genera un agravio de imposible o insuficiente
reparación ulterior y que lo que interesa saber es si al recurrente le queda o
no una vía jurídica para solucionar su agravio (conf. doct. causas Ac. 73.411,
"Unión Tranviarios Automotor", res. del 29-II-2000; Ac. 79.766,
"Combustibles Vázquez Hermanos S.R.L.", sent. del 17-X-2001; Ac.
75.817, "Fentanes", sent. del 11-IX-2002; Ac. 95.178,
"Leiva", res. del 8-II-2006; entre otras).
En particular, se ha dicho que resulta definitiva la
sentencia que cierra de modo total y por un camino indirecto la solución del
caso. La vía del amparo, más allá de las limitaciones que impone su propia
naturaleza, tiene gravitación procesal autónoma y por eso mismo resguardable
por esta Suprema Corte (arts. 15, 20 inc. 2, 160, 161 inc. 3 "b" y
concs., Constitución provincial; conf. causa Ac. 78.529, "Spolita",
sent. del 19-II-2002).
De acuerdo a lo antedicho, considero que no existe
óbice alguno en cuanto a la admisibilidad del recurso, razón por la cual
corresponde analizar su procedencia.
2. En tal tarea, entiendo que asiste razón al
impugnante en cuanto aduce, como primer agravio, la violación de los arts. 20
de la Constitución provincial y 43 de la Constitución nacional.
Este Tribunal ha sostenido que el agotamiento de la
instancia administrativa no constituye un recaudo de admisibilidad del proceso
de amparo (conf. doct. causa B. 64.119, "Asociación de Personal Jerárquico
y Profesional de la Municipalidad de Morón, Hurlingham e Ituzaingó", sent.
del 5-V-2010).
Cuando el art. 20 de la Constitución de la Provincia
dispone que la garantía del amparo procederá siempre que no pudieren
utilizarse, por la entidad del caso, los remedios ordinarios sin daño grave o
irreparable, se está refiriendo a remedios judiciales ordinarios y no a
remedios de otra índole, como son los recursos administrativos. Esto es así por
la naturaleza de la garantía fundamental que reviste el amparo y porque ni la
Constitución nacional ni los tratados internacionales por ella receptados -que
conforman el piso de regulación de la garantía- establecen una restricción como
la que implicaría una interpretación contraria (conf. doct. causa B. 64.119,
cit.).
La Constitución nacional en su art. 43 expresamente
establece que el amparo podrá interponerse siempre que no exista otro medio
judicial más idóneo. El art. 8.I. de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos dispone que "toda persona tiene derecho a ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial...".
Por su parte, el art. 25.I de la citada Convención
consagra el derecho de toda persona "... a un recurso sencillo y rápido o
a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que
la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución, la ley o la presente Convención...".
En sintonía con tales postulados, este Tribunal ha
considerado a la vía del amparo como instrumento eficaz para concretar la
protección frente a situaciones en las que se encuentran en juego derechos como
los de autos (conf. doct. causa C. 109.950, "Richter", sent. del
9-IX-2009).
Y si bien lo expuesto resulta suficiente para
sustentar la solución que propicio respecto del agravio en tratamiento,
advierto que al momento de dictarse la sentencia de primera instancia, tanto el
juez que previno como la demandada y la citada en calidad de tercero, se
hallaban en conocimiento de la existencia de una solicitud de subsidio presentada
con fecha 8-VI-2007 (v. fs. 135 y ss.) sobre la cual no hubo respuesta alguna.
Por otra parte, las audiencias de conciliación
celebradas en la causa debieron considerarse como una concreta puesta en
conocimiento efectivo de las accionadas de la situación particular de la señora
B. (fs. 84 y 133).
Nada de ello sirvió, sin embargo, para que las aquí
demandadas efectuaran algún tipo de propuesta de satisfacción de los derechos
vulnerados. Tampoco alcanzó para que la Cámara hiciera mérito de tal circunstancia
al concluir que no existió "ejercicio activo de los derechos" por
parte de la demandante.
A tenor de lo expuesto, juzgo que la sentencia
impugnada incurre en absurdo y vulnera además, en este punto, lo normado en los
preceptos constitucionales precedentemente aludidos.
3. En lo que hace a los restantes agravios,
considero necesario resaltar ciertas circunstancias presentes en el caso bajo
análisis:
a) Del examen de las actuaciones se advierte que la
actora es desocupada, con formación escolar de nivel primario. Asegura haber
percibido un "plan asistencial" de $ 150 desde el año 2002, siendo
que por el mismo cesó en el año 2006.
Vive en pareja con el señor A.T. , albañil, sin trabajo estable. Sus únicos ingresos
derivan de "changas" que realiza el hombre con frecuencia de 2 ó 3
días a la semana, por sumas aproximadas a los $ 20 ó $ 30 diarios.
Conviven
-junto con sus cinco hijos menores de edad- en una minúscula vivienda
prefabricada de madera, levantada sobre un terreno cedido a préstamo, sin provisión
de agua ni gas. El baño se halla en el exterior, sin instalar. Posee únicamente
un dormitorio con dos camas, en las que duermen los siete integrantes, donde
afirman que se sientan "para comer en las camas" (v. informe socio-ambiental
obrante a fs. 41/43). En su escrito de demanda, la actora denuncia que el dueño
del predio -señor J. S. - quien
gentilmente les habría prestado el terreno para vivir provisoriamente, les pide
que se retiren (v. fs. 7 vta.).
La perito asistente social que intervino en autos,
concluyó que el núcleo familiar se ubica en "un estrato social bajo
inferior y de acuerdo al nivel de ingresos debajo de la línea de indigencia, no
cubriendo la C.B.A. (Canasta Básica Alimentaria) según datos del INDEC, es
decir que no cuentan con los requerimientos normativos kilocalóricos y
proteicos diarios imprescindibles de los integrantes, a cubrir estas
necesidades durante un mes" (v. fs. 43).
b) Se desprende asimismo que el juez de grado -pese
a rechazar la medida cautelar solicitada desde el inicio por la accionante, v.
res. de fs. 52/54- pidió formalmente informe al Ministerio de Desarrollo Humano
acerca de la existencia, alcances y condiciones de acceso a planes sociales que
pudieran contemplar la situación de la señora B. y
convocó también a las partes a una audiencia conciliatoria tendiente a la
obtención de una solución para el litigio.
Las medidas aludidas no tuvieron resultados
positivos para la satisfacción de la situación particular de la reclamante.
Según surge del informe presentado a fs. 76/80 por
el indicado Ministerio y la "planilla adjunta", el programa
implementado por el "Área de Emergencia Habitacional" sólo brinda
materiales para la construcción de viviendas o casillas prefabricadas, a
quienes posean titularidad de un lote por compra, cesión, donación o
adjudicación municipal. Destacándose que "no resulta este Organismo
competente para la adjudicación de terrenos". La demandada no informó
sobre la existencia de ningún otro plan social.
Tampoco arrojaron soluciones las audiencias celebradas
a fs. 84 y 133, más allá del acuerdo entre las partes respecto de la necesidad
de citar a los presentes actuados a la Municipalidad de La Plata (la cual fue
incorporada como parte en el proceso según consta a fs 127). Ninguna de las
demandadas efectuó entonces una propuesta sustentable tendiente al
reconocimiento de los derechos que se denunciaron como lesionados.
A fs. 135 y siguientes, consta una "solicitud
de subsidio" por $ 5.000, en los términos del decreto 467/2003 "para
ser destinado a gastos de alimentación y vivienda", presentada por la
señora B. con fecha 8-VI-2007 ante el Ministerio de
Desarrollo Humano, sin que surja del expediente que se haya dado respuesta por
parte de la autoridad pública al citado reclamo.
Posteriormente, la Municipalidad de La Plata informa
que "el único plan vigente se encuentra ubicado en la Bajada de la
Autopista perteneciente al Barrio de Tolosa, proveniente de la ejecución
realizada en el Programa Federal de Construcción de Viviendas, Sub Programa de
Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios … Las personas que acceden a
dicha pre-adjudicación están inscriptas en el Censo realizado por la Provincia
de Buenos Aires en el año 2004, ejecutado por este municipio, y con una
adjudicación definitiva por parte del Instituto de la Vivienda de la Provincia
de Buenos Aires" (v. informe de fs. 152).
4. Frente a tal plataforma fáctica tiene razón el
impugnante en cuanto afirma que la Cámara, al fallar como lo hizo, se apartó de
las constancias objetivas de la causa, soslayando, de ese modo, la aplicación
de las normas nacionales e internacionales que se citan en el escrito
recursivo.
Su sentencia, obrante a fs. 187/198, omitió una
consideración razonada de las constancias de la causa, en tanto ellas -como
quedó evidenciado- trasuntaban un hecho sumamente grave que no podía permitir
ningún tipo de demora en la reversión de sus rasgos indignos.
A partir de allí, juzgo que configura la existencia
de absurdo la conclusión elaborada por los integrantes de la mayoría del
tribunal de apelación.
Concretamente
el a quo por una parte hace mérito de la situación de extrema necesidad
en que se encuentra la familia de la señora B. (la
que considera probada), y aún reconoce que la accionante carece de "los
recursos elementales para subsistir" y que tal situación "vulnera los
derechos elementales del grupo familiar afectado", refiriéndose así a los
derechos derivados de la Constitución nacional y tratados internacionales a los
cuales considera "plenamente operativos" y, de otra, concluye -en
definitiva- que no se ha acreditado la existencia de una conducta estatal
arbitraria o ilegítima que pueda hacer procedente la acción de amparo.
Tal falta de correspondencia entre las premisas de
las que parte el razonamiento jurídico de quienes conforman el voto mayoritario
y la conclusión a la que arriban, resulta de una notoriedad manifiesta.
Dicha circunstancia queda todavía remarcada en autos
por cuanto la alzada, pese a contar con numerosos informes de asistentes
sociales y dependencias administrativas, que daban cuenta de la necesidad
urgente de que la actora y su grupo familiar contara rápidamente con un lugar
habitable, sumado a ello su ostensible y manifiesta carencia de recursos
económicos autónomos o derivados, dispuso el rechazo de la acción sobre la base
de no encontrar incumplidas las mismas obligaciones estatales que en su propia
consideración se imponen en el Estado de Derecho.
Por lo demás, la referencia a la "falta de
demostración del ejercicio activo de los derechos que luego alega como
conculcados en sede administrativa" es insostenible.
El derecho a una tutela judicial efectiva exige que
ninguna argumentación relacionada con las específicas competencias de los
distintos departamentos del Estado pueda ser oponible al particular como forma
de evitar o retrasar el ejercicio de un derecho.
V. En vista a los hechos enunciados y a la
revocación del pronunciamiento de grado que por los motivos expuestos entiendo
se impone -en ejercicio de la competencia que atribuye a esta Suprema Corte el
inc. 2 del art. 289 del Código Procesal Civil y Comercial-, la resolución del
litigio con arreglo a la ley aplicable.
1. Tal como lo expresara precedentemente, la
señora B. y sus hijos conforman un grupo en
situación de vulnerabilidad social por varios motivos: su condición de mujer
desempleada, sin presencia permanente del cónyuge en el hogar; la ausencia de
familia ampliada a quien recurrir; la necesidad de cuidar, alimentar, educar y
ayudar a crecer a 5 niños menores de edad, sin trabajo ni bienes de propiedad y
la carencia de una vivienda digna (con inminente fin del comodato hasta ahora
vigente).
El estado de los causantes presenta un cuadro en el
que la madre no puede proveer, en forma autónoma para sí ni para sus hijos, los
medios ordinarios de subsistencia; ni cuenta con la apoyatura del otro
progenitor, quien, a su vez, se encuentra en idénticas circunstancias, sin
ingresos fijos ni previsibles.
A ello debe adunarse que han recurrido ante el poder
público (directamente, y a través de su intervención en el presente pleito) sin
que se les brindara ningún tipo de resolución a su problemática.
En las condiciones expuestas, se aprecia que no
existe otra vía para que la actora obtenga satisfacción actual y efectiva a sus
derechos y los de sus hijos menores, que las prestaciones a las que pueda
acceder a través de la sentencia que aquí se dicta. Ello, atendiendo
particularmente a la impostergable necesidad de acudir en respuesta de sus
reclamos urgentes, a más de seis años de iniciada esta acción.
2. La gravedad del caso exige la adopción de
medidas positivas para superar las dificultades antes referidas.
3. En ese orden, destaco que la Constitución
nacional, la provincial y los tratados internacionales aplicables contienen
cláusulas específicas que resguardan un nivel adecuado de vida, tendiente a
asegurar la salud, la alimentación, la vivienda y el cuidado de los niños, ello
según surge de los arts. VII y XI de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre; 25 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre;
4 inc. 1 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José de Costa Rica); 24 inc. 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos; 10, 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales; y 23 y 24 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
4. Por lo demás, corresponde al juez por su especial
situación dentro del orden jurídico como guardián y curador del derecho velar
activa y eficazmente por la aplicación de los mismos.
El contenido de estos tratados expresa principios
que deben ser actuados concretamente so pena de quedar convertidos en una mera
expresión declamatoria, que más que afirmar, herirían la conciencia y el valor
intrínsecamente humano del derecho.
5. Una alimentación adecuada y una vivienda
digna están inseparablemente vinculadas a la vida como sustrato ontológico de
la personalidad y son indispensables para el disfrute de otros derechos
humanos.
6. Una y otra se encuentran reconocidas como parte
integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, base común de la armonía
social.
7. En autos la peticionaria está ejerciendo la
representación de sus cinco hijos menores, lo que lleva a la aplicación de las
normas que resguardan a la niñez.
La infancia tiene derecho a cuidados y asistencia
especiales.
El menor requiere crecer en el seno de la familia,
en un ambiente propicio para la formación y expresión de su libertad.
Se le debe garantizar una situación que asegure su
educación y desde ella el pleno desarrollo de su personalidad.
En ese sentido, la ley 26.061 menciona en forma
reiterada a los "organismos del Estado" como los encargados de
controlar y garantizar el cumplimiento de las políticas públicas orientadas a
fortalecer la familia y proteger el interés superior del niño (arts. 5, 11, 14
y 15) y, en particular, incorpora el estándar legal de protección prioritaria a
ciertos grupos (arts. 5, 28, 33 y 35), incluso con una asignación privilegiada
y de intangibilidad de los recursos públicos que los garantice (art. 5 inc. 4).
Dichas prescripciones normativas se ven incluidas, además, en los arts. 5, 6,
7, 14, 18 y concordantes de la ley 13.298 y 4º, 6º, 7º, 8º y concordantes de la
ley 10.592.
8. En tales condiciones, ante el pedido concreto de
la provisión de una vivienda digna donde constituir un vínculo familiar
autónomo y de cobertura de las necesidades básicas insatisfechas, y por entrar
en juego los derechos vinculados con la protección de la familia (arts. 14 bis,
16, 19, 28, 75 incs. 22 y 23 de la Constitución nacional; VI de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 16 párr. 3, 22 y 25 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; 2.2, 3, 6, 12, 18 y 27.2 de la
Convención de los Derechos del Niño; 17, 19 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, 2.2, 10 párr. 1, parte 1 y 11 del Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 23 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, art. 36.1 de la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires); y la realización de los derechos de los niños integrantes de la misma
(art. VII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
25.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 2.2, 3, 6, 12, 18, 23, 24
y 27 de la Convención de los Derechos del Niño; 19 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; 2.2, 10.3 y 11.1 y 12 inc. a del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales; 24.1 del Pacto Internacional de
Derecho Civiles y Políticos; 36. 2 y 3 de la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires), juzgo necesario determinar una específica conducta a desarrollar
en lo inmediato por el Poder Administrador, a fin de revertir cuanto antes la
insostenible situación descripta, concretar la consecución de la igualdad y el
cumplimiento del mandato ético ínsito en todo derecho de asegurar y promover el
respeto a la persona humana.
VI. Por lo expuesto, propongo hacer lugar al
recurso extraordinario interpuesto, y condenar a la Provincia de Buenos Aires y
a la Municipalidad de La Plata a que, coordinada y solidariamente, provean en
un plazo que no exceda de los 60 días a partir de notificada la presente, por
la vía y/o modalidad jurídica que corresponda, una vivienda adecuada a la
familia constituida por A. F.
B. y sus cinco hijos menores de edad. En su
caso, y hasta tanto se dé cumplimiento a la aludida prestación, las demandadas
deberán cubrir a su exclusivo costo y dentro de las siguientes 48 horas el
alojamiento de los nombrados en una casa de alquiler, hotel o complejo
habitacional similar que reúna las condiciones arriba explicitadas.
Corresponde asimismo ordenar a las accionadas,
Provincia de Buenos Aires y Municipalidad de La Plata que incluyan a la señora B. y su grupo familiar, en un régimen de subsidios
mensual que garantice un equivalente al monto móvil del salario mínimo y vital,
para satisfacer las necesidades de supervivencia de su familia, el cual deberá
hacerse efectivo a nombre de la señora A. F.B. , mientras no
varíen las circunstancias fácticas del caso (conf. arts. 12 incs. 1º y 3º, 15,
20 inc. 2º, 26, 28, 36 y 39 inc. 3 de la Constitución provincial; 14 bis, 19,
33, 75 incs. 22º y 23º, Const. nac.; 2º, 11º y concs., P.I.D.E.S.C.; 3º, 4º y
concs., C.D.N.; 4º, 5º y 26º, C.A.D.H.; 8º, 22º y 25º, D.U.D.H.; leyes 10.592 y
13.298; doct. causa A. 70.717, "P. ",
sent. del 14-VI-2010).
Voto así, por la afirmativa.
Costas a la vencida (arts. 289, C.P.C.C. y 19, ley
13.928).
Adde:
Al emitir opinión en una causa que guarda sustancial
similitud con la de autos, expresé que no sería posible evaluar el impacto
queátendría dicho falloácomo precedente judicial,áentre los particularesáy en
los tribunales provinciales (conf. causa A. 70.717, cit.).
Y consideré también que la gravedad del caso no
impedía una reflexión sobre la realidad circundante: la que advierte un número
importante de situaciones que se podrían considerar análogas y a las que por un
principio de igualdad tendría que proporcionárseles, enásu momento, un
tratamiento similar.
La reflexión sigue siendo válida.
Acaso estos hechos sirvan como advertencia al poder
político: la justicia social debe llegar antes y no despuésádeála justicia
judicial.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Genoud dijo:
I. 1. Entiendo que en los presentes actuados el
debate acerca de la necesidad del tránsito previo de la actora por la instancia
de la demandada pierde esencialidad debido a la índole de los derechos
controvertidos a la luz de las constancias de autos.
La señora B.
acudió a la jurisdicción a fin de que se respeten sus derechos y los de sus
hijos a una sana y debida alimentación, a la salud, a la educación y a tener
una vivienda digna, derechos que deben ser atendidos -a su entender- por las
autoridades provinciales y municipales.
De los elementos relevantes que informan el caso, se
destaca que la amparista no es beneficiaria de ningún plan social instrumentado
por el municipio como también el dictamen de la Asistente Social en el que se
indica al núcleo familiar en un estado social bajo inferior y debajo de la
línea de indigencia, no cubriendo la canasta básica alimentaria.
Asimismo se encuentra acreditado que la accionante
es desocupada, con formación escolar de nivel primario y que convive junto a
sus cinco hijos menores de edad en una minúscula vivienda prefabricada de
madera que se erige sobre un terreno cedido a préstamo. Sin provisión de agua
como tampoco de gas. Tiene una habitación con dos camas en las que duermen los
siete integrantes.
Debe añadirse que los únicos ingresos con los que
cuentan son los provenientes de su pareja quien realiza trabajos ocasionales.
2. Atento a la breve descripción del marco social
que rodea a la señora B. y su núcleo
familiar, es válido traducir una situación de desamparo que impone su urgente
tratamiento y de allí ingresar directamente en el asunto a fin de no demorar la
protección de las necesidades vitales de la amparista.
II. En razón de los hechos expuestos, he de recordar
que este Tribunal ha sostenido en la causa A. 69.733, "Pueblas",
sent. del 4-XI-2009, que existen especiales situaciones, como la que se tuvo
por acreditada en autos, frente a las cuales las normas constitucionales exigen
que se articulen decisiones de acompañamiento que atiendan aquéllas (Preámbulo
de la Const. nacional; arts. 75 incs. 22 y 23 de dicha norma fundamental; 11 y
15 de su par provincial), sin que ello implique desborde de la competencia
funcional del Poder Judicial (arts. 160 y 161 de la Constitución de la
Provincia de Bs. As.).
Asimismo, es dable recordar que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha expresado que "no compete a la Corte Suprema
valorar ni emitir juicios generales sobre situaciones cuyo gobierno no le está
encomendado. Pero como intérprete final de principios de rango constitucional,
le incumbe velar, en los casos sometidos a su conocimiento, por la vigencia
real de esos principios y el logro de la plenitud del estado de derecho"
(Fallos 301:771; en similar sentido, Fallos 300:1282 y disidencia de las
señoras Juezas E. I. Highton de Nolasco y C. Argibay in re
"Rodríguez K. V. c/Estado Nacional y ot. s/amparo", sent. del
7-III-2006), situaciones en las que se impone adoptar una posición equilibrada
que armonice el ejercicio de la función jurisdiccional útil con la correlativa
limitación institucional de igual jerarquía jurídica.
III. En virtud de todo ello corresponde ordenar a
las demandadas a proveer a la peticionaria y a sus hijos menores de edad -de
manera coordinada y a través de sus dependencias pertinentes- la cobertura
básica de necesidades en las áreas de alimentación y salud, dentro de las
disponibilidades operativas y presupuestarias vigentes; a otorgar a la señora B. la ayuda económica prevista en el
decreto 467/2007 en caso de corresponder y se cumplieren los requisitos
preestablecidos, incorporándola de conformidad con las normas que lo
establezcan -sujeto a los requisitos y prioridades reglamentarias- en los
programas de vivienda implementados actualmente.
Con el alcance indicado, voto por la afirmativa.
Costas a la vencida (arts. 289, C.P.C.C.; 19, ley
13.928).
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Soria dijo:
Por los motivos que habré de exponer adhiero a la
solución propuesta por el ponente (punto VI).
1. En situaciones conflictivas como la tramitada en
autos, el reconocimiento práctico de los derechos sociales comprometidos o
afectados exige una adecuada interpretación de las normas que los consagran,
previstas en textos constitucionales y tratados internacionales de derechos
humanos, ya destacadas en los votos que anteceden. De ellas se desprenden
mandatos genéricos, básicamente dirigidos al Estado, por lo que se le asigna el
cometido de brindar cobertura adecuada a necesidades primordiales de la
sociedad.
Cierto es que la satisfacción de estos derechos
demanda una intermediación institucional indispensable, la adopción de
programas y órganos destinados a su implementación, así como la vigencia de
esquemas objetivos para relevar las necesidades y discernir el otorgamiento de
las prestaciones. Sin duda, una labor asaz compleja.
Ello explica que sea preciso ocurrir inicialmente
ante las autoridades administrativas. El fallo de la Cámara de Apelación sólo
repara en éste punto; se ha ceñido a este aspecto de la cuestión.
Sin embargo, como surge del voto que abre el
acuerdo, al así actuar, descuidó valorar otras circunstancias relevantes del
proceso, cuya ponderación, frente al muy severo y ostensible compromiso a los
derechos invocados, acreditado en la causa, era primordial, y determinaba la
adopción de ciertas medidas positivas, inherentes a la vigencia de una tutela
efectiva (art. 15, Const. prov., doct. causa C. 96.280, sent. de 3-III-2010 y
mi voto en A. 70.717, "P. ", sent. de 14-VI-2010).
2. Desde
luego, las prestaciones estatales correspondientes a la realización del derecho
a la vivienda, a la salud y a la alimentación, no se traducen en contenidos
fijos ni unívocos, en tanto dependen del grado de desarrollo de la sociedad,
del diseño de políticas públicas y de las propias circunstancias personales de
quienes los demandan, extremos que no pueden obviarse a la hora de encuadrar
esta problemática en el acotado marco de un proceso judicial.
Con todo, la senda por la que ha de transitar el
reconocimiento de tales derechos ha sido delineada por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación. Al superar la idea que les asignaba un mero carácter
programático, el Alto Tribunal ha dicho que los preceptos que consagran esta
clase de derechos sociales poseen una "operatividad derivada", en el
sentido de que si bien por su solo enunciado no confieren a los ciudadanos una
acción judicial para solicitar su satisfacción (v. Q.64.XLVI., "Q. C., S.
Y. c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo", sent. de
24-IV-2012, Cons. 11), vinculan y obligan al Estado, al tiempo que permiten a
los jueces un escrutinio de razonabilidad y los habilitan para disponer medidas
en casos extremos, en cuanto se verifique la afectación de un núcleo esencial
que atañe al reconocimiento mínimo e impostergable de tales bienes jurídicos.
Por tanto, que los poderes políticos estén
investidos de la atribución e iniciativa para definir el contenido, modo y
alcance de las prestaciones sociales básicas, no enerva la facultad de reclamo
judicial de quien en las mismas circunstancias apremiantes fuere privado sin
razón plausible del acceso a bienes indispensables otorgados a otros. La
omisión estatal en tal sentido (como también la ausencia de políticas públicas
formalizadas, evaluables y sustentables, para reducir los niveles de exclusión
social), desconoce el contenido normativo mínimo de aquellos mandatos o
estándares constitucionales, autoimpuestos por el Estado. En ese plano -diverso
entonces al de la estricta ponderación del mérito de las políticas sociales-
cabe situar la intervención judicial en procura de soluciones razonables, a
discernirse en el contexto de las circunstancias objetivas de cada causa (arg.
arts. 18 Const. nac. y 15, Const. prov.), a favor de aquellas personas que, por
su grado de vulnerabilidad, requieren una atención prioritaria o impostergable.
3. Precisamente, las preferencias en cuanto al goce
efectivo de derechos como los comprometidos en autos han sido establecidas por
el propio legislador.
Por ejemplo, los arts. 5, 33 y 35 de la ley 26.061
proveen concretas reglas de prevalencia en la protección de niños y
adolescentes. En igual sentido se expresa el legislador local (arts. 4, 6 y 7
de la ley 13.298, como también la ley 10.592 que establece el régimen para la
tutela integral de la discapacidad; v. causa A. 70.717, "P. ", sent. de 14-IV-2010) En lo referente al acceso
a la vivienda digna, la ley 24.464, a cuyas reglas adhirió la Provincia de
Buenos Aires mediante la ley 11.663, impone a las autoridades observar
determinadas prioridades en la selección de los adjudicatarios (art. 12 inc.
e), sin perjuicio de las demás disposiciones que éstas puedan establecer en el
marco de sus respectivas jurisdicciones y competencias (art. 16).
Estos sistemas de protección, claramente orientados
para atender a las personas en situación crítica, encuentran sus bases
constitucionales en un conjunto de preceptos (arts. 14 bis, 16, 28, 75 inc. 22
y 23, Const. nac.; 12 inc. 3º y 36, Const. prov.; 2.1, 10, 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 17 y 19 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 22 y 25 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, entre otros), consagratorios de derechos básicos,
como se destaca en este acuerdo. El cuadro se complementa con otras normas de
rango inferior cuyo objeto es hacer factible esa ejecución de los programas
sociales y que han de interpretarse en congruencia con el sentido de las
señaladas disposiciones de rango constitucional y legal (v.gr., decreto
467/2007, que aprueba el Reglamento para el otorgamiento de subsidios por parte
del Gobierno provincial).
4. En esta litis está acreditada la gravedad de la
situación individual de los reclamantes (v. informe de investigación social
obrante a fs. 41/44 y 47/48 del incidente de beneficio de litigar sin gastos; y
demás circunstancias reseñadas en el punto IV.3 ap. a] y b] del voto del doctor
Negri). También lo está que las administraciones demandadas persistieron en una
actitud negativa. Ellas se opusieron a la pretensión articulada (v. fs. 20/29 y
122/126, 179/181 y 240/244), sin explicitar motivos valederos para denegar el
acceso de las reclamantes a los programas y recursos disponibles.
5. Ante las circunstancias referidas, los elementos
puestos de relieve en la causa bastan para revisar lo decidido en la sentencia
recurrida, acoger el recurso interpuesto y hacer lugar a la acción de amparo,
condenando a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de La Plata a
que, coordinada y solidariamente, adopten las medidas establecidas en el voto
del ponente.
Con ese alcance, y por los restantes fundamentos
concordantes expuestos en este acuerdo, voto por la afirmativa.
Costas a la vencida (arts. 289, C.P.C.C.; 19, ley
13.928).
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
de Lázzari dijo:
I. Adhiero al voto del doctor Negri y a la solución
del caso que dicho colega propone, agregando las siguientes consideraciones.
II. No comparto la conclusión a la que arriba por
mayoría el a quo ya que después de precisar la viabilidad de aceptar el
control jurisdiccional de los derechos sociales en materia de alimentación y
vivienda, frente a la situación de debilidad manifiesta que revela un riesgo
previsible para las condiciones de existencia digna de los integrantes del
grupo familiar y contar con prueba suficiente en el expediente sobre los
programas existentes en esa área, rechaza la acción a partir de no haber
acreditado un reclamo previo administrativo.
El Fisco y la Municipalidad de La Plata tuvieron
conocimiento de la situación de extrema vulnerabilidad del grupo familiar, así
como de la eventual incapacidad de la reclamante de solucionar de modo autónomo
la concreción de los derechos de los niños a alcanzar un nivel de vida
adecuado.
En este sentido, el proceso estuvo dirigido a
requerir de las agencias estatales planes de ayuda social y programas de
vivienda; la propia Fiscalía solicita como prueba informativa conocer estos
datos y el municipio también menciona los planes que son de su órbita de
actuación tanto en ayuda social como vivienda (conf. fs. 75 a 78 y 152/155). A
esos fines, se convoca una audiencia en el marco previsto en el art. 36 inc. 4
del Código Procesal Civil y Comercial (fs. 84, 133) para arribar a una solución
conciliatoria. Al rechazar el reclamo, la alzada controvierte su propia base de
intervención: ¿qué sentido tuvo la consecución de estos actos si no fuera para
concretar medidas relacionadas con la satisfacción de los derechos en juego?
Más aún: a partir de la aplicación directa de las
normas constitucionales al caso en tratamiento y de los condicionamientos del
grupo familiar que responden a la categoría de colectivo que merece protección
preferente (arts. 14 bis, 75 incs. 19, 22 y 23, Const. nac.; 2, 10 a 12 del
P.I.D.E.S.C.; 27.3 de la Convención de los Derechos del Niño), el debido
proceso sustantivo exigía que se adecuaran los mecanismos procesales para
asegurar la tutela judicial continua y efectiva (arts. 15 de la Const. de la
Pcia.; 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
III. Precisada así la cuestión, veamos si las
condiciones de acceso a la vivienda previstas en los programas existentes
contemplan este trato preferencial en perspectiva de derechos que la manda
constitucional de la Nación en los arts. 14 bis, 16 y 75 incs. 19, 22, y 23
disponen, con apoyo en los distintos tratados de rango constitucional (arts. 2,
10 a 12 del P.I.D.E.S.C.; Observaciones Generales 4 (1991) y 7 (1997) del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales); en particular si son
instrumentos adecuados para conseguir una vivienda y cumplir con la condición
de ser asequibles para el grupo reclamante desfavorecido de la sociedad.
En mérito a los sucesivos actos procesales recaídos
en autos y a fin de remarcar las circunstancias acaecidas en el mismo,
liminarmente estimo pertinente recorrer sus aspectos más relevantes.
i. El Estado provincial demandado sostuvo que la
materia en juzgamiento no es susceptible de ser canalizada por la vía judicial,
pues el reclamo exige siempre una controversia de contornos jurídicos que la
presente no los tiene. En este orden, la argumentación se asienta sobre la idea
de la separación estricta de poderes y como corolario de ello que el Poder
Judicial no puede arrogarse facultades propias de los otros poderes políticos,
con el grave peligro de desequilibrar el sistema financiero al alterar la
asignación prevista en las partidas presupuestarias (fs. 21 vta. y sigtes.).
ii. A fs. 75/76 luce la respuesta del Ministerio de
Desarrollo Humano donde se informa que en la Dirección de Políticas Sectoriales
no se registran antecedentes con referencia a la inscripción de la señora A. F. B. al programa existente de Vivienda y
que a los fines de peticionar apoyo económico para solucionar el problema
habitacional, deberá cumplimentar los requisitos que se mencionan en planilla
adjunta: en particular, la acreditación de la titularidad del lote de terreno,
y que además cabe mencionar que no resulta este organismo competente para la
adjudicación de terrenos.
iii. A fs. 152 el municipio individualiza el plan
Sub Programa de Urbanización de Villas a la bajada de la autopista La Plata y
la participación que le cabe a la comuna conforme el Convenio Particular
suscripto con el Gobierno nacional y el Instituto de la Vivienda de la
Provincia de Buenos Aires, informando que las personas acceden a dicha
preadjudicación estando inscriptas en el Censo realizado por la Provincia de
Buenos Aires en el año 2004 ejecutado por este municipio y con una adjudicación
definitiva por el Instituto de la Vivienda de la Provincia.
IV. Posicionados en que el reclamo es de un grupo
con necesidades específicas que requiere de la intervención del Estado, a
través de medidas de política pública, para acceder a una solución de vivienda,
los requisitos dispuestos son de imposible realización; se necesita la tenencia
de un lote con alguna de las siguientes variables de documentación: a)
fotocopia de escritura o boleto de compraventa, adjuntando comprobante de pago
total del terreno. El boleto de compraventa debe ser del año 1996 en adelante,
con las firmas certificadas del comprador y vendedor, ante escribano público o
juez de paz; b) donación o cesión de una fracción de terreno (deberá realizarse
ante escribano público o juez de paz -se adjunta modelo de cesión de
derechos-). En este caso deberá adjuntarse la documentación antecedente
(escritura o boleto de compraventa); c) adjudicación de lote fiscal municipal
(refrendada por el señor Intendente -fs. 77-). En la recepción de tal programa,
la señora A. B. está excluida: no es libre de
adquirir un terreno porque no puede hacerlo y tampoco tiene posibilidad de
conseguirlo por donación o cesión. En consecuencia, nula efectividad tiene este
instrumento para que aquélla participe en él, ya que no es adecuado al tipo de
ayuda que requiere el grupo, demostrando de este modo que no se ha cumplido con
el estándar internacional de vivienda asequible, ni se ha garantizado la
prioridad de trato en función de los condicionamientos que presenta.
En lo que respecta al segundo Plan -Urbanización de
Villas-, la poca información brindada -las personas acceden a una preadjudicación
en el ámbito del municipio estando inscriptas en el Censo realizado en el año
2004- se corresponde a quienes ya están anotados en el Censo del referido año,
mas no permite conocer si existe algún otro mecanismo que habilite a quienes no
están inscritos en el referido Censo. Incluso, aunque el sistema lo permitiera
por estar abierto el Registro en forma permanente, no se da a publicidad cómo
es el mecanismo de selección para lograr estar incluido en la preadjudicación,
ya que no hay normativa que prevea de antemano en forma integral el seguimiento
de un orden que respete las prioridades en función de los distintos factores
que ponen en situación desigual a sectores de la población por demás
desfavorecidos, con excepción al art. 12 incs. d y e de la ley 24.464 y art. 1
y 4 de la ley 11.215. En este sentido es de vital importancia que los
ciudadanos conozcan de los derechos y de los medios para poder ejercer y hacer
reconocer esos derechos a partir de reglas básicas de procedimiento previamente
establecidas y que en ese cometido el accionar positivo del Estado tome en
cuenta las necesidades jurídicas de especial consideración del grupo
vulnerable.
En este sentido, sostiene Víctor Abramovich que
"en algunas materias -como el derecho a la vivienda adecuada- se reconoce
expresamente la obligación del estado de implementar en forma inmediata una
vigilancia eficaz de la situación de la vivienda en su jurisdicción para lo
cual debe realizar un relevamiento del problema y de los grupos que se
encuentran en situación vulnerable o desventajosa, personas sin hogar y sus
familias, individuos alojados inadecuadamente, personas que no tienen acceso a
instalaciones básicas, que viven en asentamientos ilegales, sujetas a
desahucios forzados y grupos de bajos ingresos (Observación General N 4 del
DESC, punto 13; nota 26, del artículo 'Acceso a la justicia y nuevas formas de
participación en la esfera política', p. 80, en el libro compilado por Bergin,
H y Kohen, B, 'Acceso a la justicia como garantía de igualdad. Instituciones,
actores y experiencia comparada', Biblos, 2.006). Es que como señala Ricardo
Lorenzetti 'no se trata de un derecho a obtener una vivienda, ya que no es de
goce directo, sino indirecto, pero la situación argentina ha llegado a límites
intolerables de descuido, de los que ha dado cuenta la jurisprudencia"
("Derechos humanos y derecho privado, La aplicación de los tratados sobre
derechos humanos en el ámbito local". "La experiencia de una
década", Víctor Abramovich, Alberto Bovino y Christian Courtis
(compiladores), ed. del Puerto, 2007, p. 108), realidad que está presente en
este supuesto.
He sostenido en Ac. 98.260 del 12-VII-2006 ("L. ") que participo de la idea de que el Poder Judicial no
tenga a su cargo funciones que son más apropiadas de las políticas sociales,
quedando reservado como garante ante el incumplimiento de los referidos
programas de inclusión (conf. Mary Bellof, "La aplicación directa de la
Convención Internacional sobre los derechos del Niño en el ámbito
interno"); en otras palabras, no corresponde dentro de su órbita de
actuación diseñar políticas públicas. Sin embargo, y en vistas de las razones
expuestas, estos programas no contemplan este trato preferencial en perspectiva
de derechos que la manda constitucional en los arts. 14 bis, 16, 75 incs. 19,
22 y 23 disponen, ni se corresponde con el contenido mínimo que marca este
derecho a la vivienda adecuada de ser asequible para el grupo (art. 11.1 del
Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales).
En sentido concordante, la ley 26.061, que aborda
los derechos y garantías del niño menciona en forma reiterada a los organismos
del Estado como los encargados de controlar y garantizar el cumplimiento de las
políticas públicas orientadas a fortalecer la familia (arts. 5, 11, 14 y 15).
En nuestro caso, las circunstancias extensamente
detalladas por el doctor Negri en su voto, habilitan que el Poder Judicial,
como garante de la efectividad de los derechos, conceda este deber de
prestación a cargo del Estado.
V. Por último, en referencia a la argumentación del
Fisco sobre el grave peligro de desequilibrar el sistema financiero al alterar
lo previsto en las asignaciones presupuestarias, estimo que no es de recibo.
Los arts. 6 y 7 de la ley 13.298 determinan prioridad presupuestaria con
asignación privilegiada de recursos públicos en las áreas relacionadas con el
auxilio a la familia (arts. 2.1. del P.I.D.E.S.C.; 3, 4 y 27.1 de la Convención
de los Derechos del Niño): este principio de prioridad "debe tenerse presente
en cada una de las intervenciones, entendidas como el conjunto de acciones
estatales destinadas a producir una mejora en la calidad de vida de un niño ya
sea protegiendo o promoviendo sus derechos" (García Méndez, Emilio;
Vitale, Gabriel, "Infancia y Democracia en la Provincia de Buenos Aires.
Comentario crítico sobre las leyes 13.298 y 13.634", ed. Editores del
Puerto, 2009, p. 20). Incluso aunque no estuviera afirmado en la ley la
asignación privilegiada de recursos, estando presente las obligaciones asumidas
por el Estado de protección a grupos vulnerables "la actividad
presupuestaria no debe alterar el ejercicio de los derechos humanos"
(arts. 28 y 75 inc. 8 de la Constitución nacional; ver Corti, Horacio, "El
régimen jurídico constitucional de la ley de presupuesto, la familia y el
carácter expansivo de los derechos humanos", Rev. Derecho de Familia Nº
22, Crisis Socioeconómica y Familia, Lexis Nexis, Abeledo-Perrot, p. 21). Este
autor explica que se produce la mentada alteración en ejercicio de un derecho
"si la reglamentación, la actividad financiera y la actividad
presupuestaria no son adecuadas para asegurar el ejercicio del derecho. En
otros términos, la actividad presupuestaria irregular, desde el punto de vista
constitucional, es aquélla que altera el ejercicio de los derechos
humanos" (ob. cit., p. 21).
Asimismo, cabe resaltar que "el máximo de
recursos disponibles" previsto en el art. 2 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales se interpreta como referencia al presupuesto
completo. En caso de auténtica escasez, el Estado debe emplear incluso los
fondos para gastos con mejor jerarquía constitucional (subsidios a
multinacionales, compra de armamentos; cfr. Horacio Javier Etchichurry,
"Los derechos sociales", en "La Constitución en 2020. 48
propuestas para una sociedad igualitaria", Roberto Gargarella coordinador,
Siglo XXI editores, Colección Derecho y Política, 2011, p. 99).
VI. Traigo a colación conceptos expresados por la
Corte Constitucional de Colombia (sentencia T N 533/92: "Ricardo Rivera
c/Estado Colombiano", 23 de septiembre de 1992,
http:www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/T-533-92.htm), que hace casi
veinte años había tenido oportunidad de señalar: "La Constitución consagra
diversos mecanismos tendientes a garantizar a las personas en situación de
indigencia los servicios públicos básicos de salud, seguridad social integral y
el subsidio alimentario. En principio, el legislador es la autoridad pública
llamada a determinar la forma y la cobertura de su prestación. En casos
excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata de la
protección especial a la persona, en particular cuando la marginalidad social y
económica la coloca en circunstancias de debilidad manifiesta. Acreditado el
carácter de indigente absoluto, cabe reconocer en cabeza del sujeto y a cargo
de la entidad publica respectiva, el derecho a recibir la prestación
correspondiente, estableciendo -a la luz de las circunstancias- las cargas
retributivas a su cargo, las cuales pueden consistir en trabajo social".
"La individualización de la asistencia y
protección según las características de los diferentes grupos de la población y
la ampliación del concepto y cubrimiento de la seguridad social a todos los
habitantes, son las notas distintivas del nuevo marco constitucional de la
seguridad social. Mientras el legislador amplía progresivamente la cobertura de
la seguridad social, 'la familia, la sociedad y el Estado' deben contribuir
solidariamente a dar respuesta oportuna y efectiva a las personas colocadas en
situación de indigencia que ven amenazados o vulnerados sus derechos
fundamentales como consecuencia exclusiva de su condición económica".
"El Estado social de derecho, instituido por el
constituyente colombiano, define la naturaleza del régimen político, económico
y social, identificándolo con los valores y fines enunciados en el Preámbulo de
la Constitución. La superación del Estado de derecho como garantía de la
libertad y de la igualdad formales tiene lugar en el Estado social de derecho
mediante la acentuación de los elementos finalistas que guían la actividad
estatal administrativa y política. La persona humana y su dignidad constituyen
el máximo valor de la normatividad constitucional, cuyo reconocimiento conlleva
importantes consecuencias para el sistema de relaciones económicas y
sociales".
VII. Por lo expuesto, así como también con base en
el meduloso dictamen de la señora Procuradora General de fs. 228/235 vta., voto
por la afirmativa.
Costas a la vencida (arts. 289, C.P.C.C.; 19, ley
13.928).
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Hitters dijo:
I- ANTECEDENTES.
1. La Cámara de Apelación en lo Contencioso
Administrativo con asiento en La Plata, por mayoría, rechazó los recursos de
apelación interpuestos por la señora A. F. B. y por la Asesora de
Incapaces n° 1 del Departamento Judicial La Plata, contra la sentencia de
primera instancia que desestimara la acción de amparo.
Por esta vía la accionante pretendió se condenara a
la Provincia de Buenos Aires y/o autoridad competente, a proveer al grupo
familiar que conforma con sus cinco hijos menores de edad, en forma definitiva,
una vivienda digna, así como a una renta básica por hijo (contribución, aporte
o subsidio) [Objeto y Petitorio del escrito de demanda - fs. 7 y 10 vta.,
respectivamente]).
El juez de primera instancia, siguiendo una de las
líneas defensivas opuestas por Fiscalía de Estado (fs. 21 y 25 vta./26 vta.) y
la representación municipal (fs. 123/124), reparó en la falta de reclamos
fehacientes ante la autoridad administrativa competente tendientes a cubrir o
satisfacer las diversas prestaciones pretendidas, lo que dejaba al desnudo la
ausencia de tránsito por los procedimientos ordinarios -en el caso,
administrativos- para obtener el efecto buscado a través de la vía judicial. En
consecuencia, ante la falta de acreditación de que la Provincia o Municipalidad
demandadas hubiesen incurrido en un obrar censurable en los términos del art.
20.2 de la Constitución provincial, rechazó la acción (fs. 162).
Llevado el caso a conocimiento del a quo,
éste, por mayoría, adujo -reiterando la esencia argumental desarrollada por el
órgano jurisdiccional de origen y no obstante tener por probada la situación de
vulnerabilidad que atraviesa la familia B. -, que no se
encontraba acreditada la promoción de gestiones o reclamos ante las autoridades
administrativas (provinciales o municipales), ni, obviamente, su resultado
adverso; lo cual impedía verificar si existió una conducta
"ilegítima" o "arbitraria" de la autoridad demandada (voto
del doctor Spacarotel - punto 15, ap. c], fs. 192); aspecto al que prestara
adhesión su colega, doctor De Santis (fs. 198).
2. Contra dicho decisorio, la amparista interpone
recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, fundándolo en la violación: 1)
del art. 75 inc. 22 de la Constitución nacional y por su intermedio los arts.
I, II, VI, VII, XI, XII, XVI, XVIII y XXIII de la Declaración Americana; arts.
1, 2.1, 3, 7, 8, 10, 17.1, 22 y 25 de la Declaración Universal; cuarto párrafo
del preámbulo y arts. 1, 4, 5, 11.1, 17.1, 19, 24, 25.1, 26 y 29.1 Convención
Americana; arts. 10 -1., 2., 3.-, 11 y 12 del Pacto Internacional sobre
derechos económicos, sociales y culturales; arts. 3 a. b. c., 6, 23.1, 24.1 y
26 del Pacto Internacional Derechos Civiles y Políticos; arts. 1, 2, 3 y
concordantes de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la Mujer; preámbulo y todo el articulado de la Convención
sobre los Derechos de los niños y arts. 1, 3, 4, 5, 10.1, 2. f., 11.1, 12, 15 y
16 del Protocolo de San Salvador; 2) de los arts. 14 bis, 19, 43 y 75
inc. 23 de la Constitución nacional; de los arts. 20, 36 incs. 1, 2, 4, 7 y 8
de la Constitución provincial y 3) de los arts. 6, 35 y 36 de la ley
13.298 y sus decretos reglamentarios 300/05, 1558/05 y 642/03.
Denuncia, además, la existencia de absurdo, así como
violación de la doctrina legal del Tribunal (causa Ac. 98.260, sent. del
12-VII-2006).
En esencia, la crítica ensayada se apontoca, a
partir del dramático cuadro familiar y social que padece la accionante y su
grupo familiar, en que no es posible oponer reparos formales (reclamo
administrativo previo, agotamiento de la vía, prueba de la inexistencia de
procedimientos ordinarios), pues la tutela de los derechos fundamentales exige
remedios sencillos, rápidos y efectivos (art. 25.1, C.A.D.H.).
Considera que el pronunciamiento puesto en crisis
adolece de una contradicción esencial e inexcusable, un sin sentido jurídico,
puesto que tras tener por probada la situación de vulnerabilidad y pasar
revista a normativa supranacional, nacional y a diversos precedentes de la
Corte Interamericana y de tribunales argentinos que reconocen el derecho a la
protección de los niños, concluye negando la tutela judicial por no haberse
promovido anteriormente gestiones por ante las autoridades administrativas.
Señala, en adición, que ha habido un reclamo
administrativo dirigido al Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia, sin
respuesta, y que en las dos audiencias celebradas en las que se requirió a las
accionadas respuestas concretas, no las hubo.
3. a) Al presentar el memorial, Fiscalía de Estado plantea
que el recurso extraordinario deducido es inadmisible porque: 1) la
sentencia impugnada no es definitiva; 2) es palmariamente insuficiente.
A todo evento, en virtud del postulado de adhesión a
la apelación, solicita sean valoradas la totalidad de las defensas que opusiera
al contestar el informe circunstanciado, destacando: a) la improcedencia
formal del amparo, dado el carácter excepcional de tal cauce procesal; b) la
esencia operativa impropia de las normas constitucionales invocadas;
negándoles exigibilidad hasta tanto se dicte una norma que las reglamente,
considerando que la cuestión es propia de las funciones políticas, e impropia
de la judicial, en atención a su falta de contornos jurídicos precisos; c) la
imposibilidad del contralor judicial de los actos de gobierno, señalando en
este aspecto que éste sólo puede alcanzar un control jurídico y no uno de bondad
o idoneidad política, técnica o económica, dado que -de lo contrario- el juez
estaría sustituyendo a la Administración; d) La relatividad de los derechos,
a cuyo fin, de un lado señala que el interés que invoca la accionante no la
coloca en situación de exclusividad, sino en el ámbito general hacia el que se
dirigen las acciones positivas del Estado que informan al petitorio de inicio;
del otro, que el derecho a la vivienda digna es un derecho reglamentado por lo
que debe respetarse el procedimiento administrativo existente para que el
Estado arbitre los medios a ese fin.
b) Por su parte, la accionante reitera la situación de
indigencia y absoluta desprotección que padece su grupo familiar, poniendo de
manifiesto que desde la promoción del proceso (26-IX-2006) nada ha cambiado.
II- EL JUICIO RESCISORIO.
Las objeciones formales opuestas por la
representación fiscal no son de recibo.
1. En cuanto al carácter definitivo o no de las
sentencias en materia de amparo cabe recordar que este Tribunal ha sostenido,
en reiteradas oportunidades, que las providencias de este tipo no hacen siempre
cosa juzgada formal (art. 17, ley 7166 y modificatorias), en tanto, conforme
las circunstancias particulares de cada causa, es posible que el
pronunciamiento pueda asimilarse a sentencia definitiva (art. 278 ap. 3º,
C.P.C.C.) cuando se demuestra que lo decidido genera un agravio de imposible o
insuficiente reparación ulterior o cuando al recurrente no le queda otra vía
jurídica para solucionar su agravio.
En sentido concordante, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación ha dicho que la sentencia que rechaza el amparo es asimilable a
definitiva cuando se demuestra que produce agravios de imposible o dificultosa
reparación ulterior, por la presencia de arbitrariedad manifiesta al incurrir
en un injustificado rigor formal; o no se exhibiese como derivación razonable
del derecho aplicable, dado que, entonces, resultan vulneradas las garantías de
defensa en juicio y debido proceso (v. Fallos: 310:576, entre otros),
concluyendo que siempre que se amerite el daño grave e irreparable que se
causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios,
deben los jueces habilitar las vías del amparo (v. Fallos: 299:358; 305:307 y
327:2413), ya que la existencia de otras vías procesales que puedan obstar a su
procedencia no puede formularse en abstracto sino que depende -en cada caso- de
la situación concreta a examinar (v. Fallos 330:4647).
A más de seis años de promovida la acción (ver cargo
de fs. 10 vta. -26-IX-2006-), encontrándose acreditada la situación de grave
riesgo social que padece el núcleo familiar de la accionante -que ya ha sido
descripta en los votos que me preceden y a los que me remito en honor a la
brevedad-, que según ésta aún subsiste (ver escrito de fs. 245/246) y en
conocimiento de las autoridades administrativas competentes desde el año 2007
(ver audiencias de fs. 84 y 133; copia del reclamo administrativo obrante a fs.
136), la sentencia que en 2009 rechaza la acción al no verificar una conducta
ilegítima o arbitraria de la autoridad demandada, produce a la accionante un
agravio de imposible o dificultosa reparación ulterior (mi voto en causa A.
70.667, "Grattone", sent. del 30-XI-2011), lo que
permite extender a su respecto la nota de definitividad y de tal modo abrir las
puertas de esta jurisdicción casatoria.
2. Se ha denunciado absurdo, por lo que cabe verificar
si el decisorio puesto en crisis padece tan grave anomalía.
a) En el reparto de las funciones estatales
establecido a partir de la adopción de la forma republicana de gobierno y de
acuerdo a nuestro diseño institucional, de base constitucional, corresponde a
las Administraciones públicas gestionar la satisfacción del interés general,
esto es, ejercer la función administrativa.
Tal como fue considerado por el a quo y
como lo señala el recurrente en el líbelo impugnatorio, el Estado Argentino y
la Provincia de Buenos Aires han consagrado expresamente -y reafirmado en las
reformas constitucionales de 1994-, entre los nuevos derechos, algunos de naturaleza
social.
Cierto es que a diferencia de los derechos civiles y
políticos, que resultan enteramente operativos; la plena efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales está llamada -en algunas
circunstancias- a ser progresiva, habiéndose comprometido los Estados a adoptar
las medidas apropiadas (inclusive legislativas o de cualquier otro carácter) hasta
el máximo de los recursos disponibles (art. 2.1 del P.I.D.E.S.C.) y a
garantizar que en su ejercicio o goce no habrá discriminación alguna por
razones de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier
otra condición social (art. 2.2 del P.I.D.E.S.C.).
En palabras del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (en adelante D.E.S.C.): "La principal obligación
en lo que atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1 del artículo 2° es
la de adoptar medidas "para lograr progresivamente… la plena efectividad
de los derechos reconocidos [en el Pacto]". La expresión "progresiva
efectividad" se usa con frecuencia para describir la intención de esta
frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del
hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y
culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este
sentido, la obligación difiere de manera importante de la que figura en el
artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos e incorpora
una obligación inmediata de respetar y garantizar todos los derechos
pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo,
o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se
ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo
contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de
flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las
dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los
derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe
interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser del
Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con
respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone
así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras
a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente
retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto y en el contexto de aprovechamiento pleno del máximo de los
recursos que se disponga."
Con todo, las insuficiencias económicas no dispensan
al Estado de su obligación de adoptar programas de relativo bajo costo que
protejan a los miembros vulnerables de la sociedad, así como tampoco del deber
de desarrollar un adecuado diagnóstico y evolución de la situación en relación
a cada uno de los derechos comprometidos.
En este último sentido el Comité ha indicado que
"Un segundo objetivo es garantizar que el Estado Parte vigile de manera
constante la situación real con respecto a cada uno de los derechos y, por
consiguiente, se mantenga al corriente de la medida en que todos los individuos
que se encuentran en su territorio o bajo su jurisdicción disfrutan, o no
disfrutan, de los diversos derechos. De la experiencia adquirida hasta ahora
por el Comité se deduce claramente que este objetivo no puede alcanzarse
limitándose a preparar estadísticas o estimaciones nacionales de carácter
general, sino que exige también prestar especial atención a las regiones o
zonas menos favorecidas, así como a determinados grupos o subgrupos que
parezcan hallarse en situación particularmente vulnerable o desventajosa. Por
eso, el primer paso indispensable para promover la efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales es el diagnóstico y conocimiento de la
situación existente. El Comité tiene presente que este proceso de vigilancia y
de reunión de información puede requerir mucho tiempo y resultar muy costoso, y
que tal vez sea necesario disponer de asistencia y cooperación internacionales,
conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 2 y en los artículos 22
y 23 del Pacto, a fin de que algunos Estados Partes puedan cumplir con las
obligaciones pertinentes. En tal caso, si el Estado Parte llega a la conclusión
de que no cuenta con la capacidad necesaria para llevar a cabo el proceso de
vigilancia, que es parte integrante del esfuerzo destinado a promover las metas
aceptadas de política y resulta indispensable para una aplicación efectiva del
Pacto, podrá señalar este hecho en su informe al Comité e indicar la naturaleza
y el alcance de cualquier asistencia internacional que pueda necesitar. 4. La
vigilancia tiene por objeto proporcionar una visión general y detallada de la
situación existente, y esta visión resulta importante sobre todo porque
proporciona una base para elaborar políticas claramente formuladas y
cuidadosamente adaptadas a la situación, entre ellas el establecimiento de
prioridades que reflejen las disposiciones del Pacto. En consecuencia, un
tercer objetivo del proceso de presentación de informes es permitir al gobierno
que demuestre que se ha iniciado esta adopción de políticas en función de los
principios. Si bien el Pacto enuncia de manera explícita esta obligación sólo
en el artículo 14, cuando no se haya podido instituir "la obligatoriedad y
la gratuidad de la enseñanza primaria" para todos, existe una obligación
comparable de "elaborar y adoptar... un plan detallado de acción para la
aplicación progresiva" de cada uno de los derechos contenidos en el Pacto,
según se deduce claramente de la obligación prevista en el párrafo 1 del artículo
2 en el sentido de "adoptar medidas... por todos los medios
apropiados..." .
Si bien es cierto que el diseño de las políticas
públicas tendientes a garantizar la satisfacción de los derechos fundamentales
compete, en primer lugar, a las funciones administrativa y legislativa de
gobierno, no puede desconocerse que potencialmente, ante supuestos de graves
lesiones a derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico, pueda
configurarse un caso que habilite la intervención de los órganos jurisdiccionales.
De allí que, tal como lo advierte con agudeza mi
distinguido colega, doctor Soria, en el punto 1 de su voto, en principio,
supuestos como el aquí analizado justifican la acción inmediata y coordinada de
las autoridades administrativas de la provincia y del municipio respectivo, en
procura de articular medidas idóneas para revertir con celeridad el disvalioso
cuadro de indigencia, razón por la cual el pedimento primigenio -por regla,
añado- debe realizarse ante los órganos competentes de las administraciones
involucradas. De otro modo, podrían generarse disfunciones e interferencias en
el accionar estatal conspirando, en definitiva, contra la efectividad del
requerimiento de asistencia.
Mas tal esquema -como ya lo adelantara- no inhibe la
actuación del Estado Juez ante supuestos excepcionales, en los que se advierta,
de un modo evidente, gravemente vulnerados derechos fundamentales y la
necesidad de brindar una respuesta urgente. En tal contexto y en ejercicio de
la jurisdicción, compete al Poder Judicial adoptar las decisiones más idóneas
para asegurar la efectividad de tales derechos. De ningún modo puede verse en
ello un propósito de sustituir a los otros departamentos del Estado en la
definición, programación y ejecución de las políticas públicas, ni tomarse su
decisión como una valoración o emisión de juicio general respecto de
situaciones cuyo gobierno le son ajenas.
En efecto, el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en la Observación General n° 4, ha considerado que
muchos elementos componentes del derecho a la vivienda adecuada resultan
acordes con la disposición de recursos jurídicos internos. Según el sistema
jurídico tales esferas incluyen, pero no están limitadas a "... d)
denuncias de cualquier forma de discriminación en la asignación y
disponibilidad de acceso a la vivienda ... En algunos sistemas jurídicos,
podría ser también adecuado estudiar la posibilidad de facilitar juicios en
situaciones que impliquen niveles de gran aumento de personas sin hogar".
Por otra parte, dicho órgano supranacional ha
sostenido que "Entre las medidas que cabría considerar apropiadas,
además de las legislativas, está la de ofrecer recursos judiciales en lo que
respecta a derechos que, de acuerdo con el sistema jurídico nacional, puedan
considerarse justiciables. El Comité observa, por ejemplo, que el disfrute de
los derechos reconocidos, sin discriminación, se fomentará a menudo de manera
apropiada, mediante la provisión de recursos judiciales y otros recursos
efectivos. De hecho, los Estados partes que son asimismo partes en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos están ya obligados (en virtud de
los artículos 2 [párrafos 1 y 3], 3 y 26 de este Pacto), a garantizar que toda
persona cuyos derechos o libertades (inclusive el derecho a la igualdad y a la
no discriminación) reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados ‘podrá
interponer un recurso efectivo’ (apartado a] del párrafo 3 del artículo 2).
Además existen en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
varias otras disposiciones, entre ellas las de los artículos 3, 7 (inciso i]
del apartado a), 8, 10 (parr. 3°), que cabría considerar de aplicación
inmediata por parte de los órganos judiciales y de otra índole en numerosos
sistemas legales nacionales. Parecería difícilmente sostenible sugerir que las
disposiciones indicadas son intrínsecamente no autoejecutables".
Como señalara en votos anteriores "... el art.
1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos edicta que los países se
comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidas en dicho cuerpo y
a garantizar su libre y pleno ejercicio; y el art. 2 completa el concepto
proclamando que si los derechos y libertades mencionadas en el art. 1 no
estuvieran ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter
"... los Estados parte [sus tres poderes] se comprometen a adoptar
... las medidas legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para
hacer efectivos tales derechos y libertades". Estos dos preceptos
perfectamente alineados e imbricados marcan las reglas generales que operan
como el árbol de levas de todo el sistema. El Estado debe 'respetar' y
'garantizar' el cumplimiento de sus obligaciones y si quedara algún hueco
tutelar, debe adoptar las conductas pertinentes para llenar dichos baches (art.
2 [énfasis agregado]).
No debemos olvidar que, según ese Tribunal Regional,
para cumplir con el mandato del mencionado artículo 2, es necesario: 1) 'el
dictado de normas'; y 2) el ‘desarrollo de prácticas’ conducentes al
acatamiento efectivo de los derechos y libertades consagrados en el pacto
aludido... "Este deber general del Estado Parte implica que las medidas
del derecho interno han de ser -como se dijo- efectivas (principio del effet
utile), para el cual el Estado debe 'adaptar' su actuación a la normativa
de protección de la convención". A la par, el principio aludido importa
que el derecho en cuestión sea interpretado y aplicado de manera que sus
salvaguardas sean prácticas y efectivas.
En definitiva, según la Corte Interamericana de
Derechos Humanos los arts. 1.1 y 2 del Pacto de San José de Costa Rica, obligan
a los países no sólo a respetar los derechos y libertades reconocidos por ella,
sino a garantizar su libre y pleno ejercicio.
b) Ciertamente, aún luego de las reformas
constitucionales de 1994, el amparo continúa siendo una vía procesal
excepcional que, en principio, no sustituye las instancias ordinarias para
llevar cualquier cuestión litigiosa al conocimiento de la judicatura, sino que
su procedencia requiere que aparezca de un modo claro y manifiesto el daño
grave e irreparable que causaría remitir el examen de la cuestión a los
procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales.
Con todo, dicha premisa no constituye un regla
pétrea, sino que varía de conformidad con la calidad de los derechos en juego,
razón por la cual el análisis respectivo no puede fundarse en una apreciación
meramente ritual, ya que la institución tiene por objeto una efectiva
protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencia. Así,
por ejemplo, en materias relacionadas con la preservación de la salud y la
integridad física y frente a un grave problema -circunstancia analogable al
presente- ha dicho el Alto Tribunal federal que no cabe extremar la aplicación del
principio según el cual la misma es improcedente cuando el afectado tiene a su
alcance una vía administrativa a la cual acudir, pues los propios valores en
juego y la urgencia normalmente presente en estos casos, se contraponen al
ejercicio de soluciones de esa índole.
Como ya dejara expuesto en el acápite precedente, a
más de seis años de promovida la presente acción (ver cargo de fs. 10 vta.
-26-IX-2006-), encontrándose acreditada la situación de grave riesgo social que
padece el núcleo familiar de la accionante -que ya ha sido descripta en los
votos que me preceden y a los que me permito remitir en honor a la brevedad-,
que según ésta subsiste (ver escrito de fs. 245/246) y que se encuentra en
conocimiento de las autoridades administrativas competentes desde el año 2007
(ver audiencias de fs. 84 y 133; copia del reclamo administrativo obrante a fs.
136), la sentencia que en 2009 decide rechazar la acción al no verificar una
conducta ilegítima o arbitraria de la autoridad demandada, deviene absurda en tanto
no resulta aplicación razonada del derecho vigente a las circunstancias
comprobadas de la causa, habilitando a este Cuerpo jurisdiccional a entrar en
el fondo de la cuestión.
III- LA COMPOSICIÓN DE LA LITIS.
1. Entrando en la fase de composición positiva y en
virtud de las especiales circunstancias del caso, cabe derechamente ingresar en
la sustancia del conflicto.
2. Como quedara esbozado en el relato de antecedentes
la representación fiscal provincial funda la desestimación del amparo en los
siguientes tópicos: a) el carácter operativo impropio de las normas
constitucionales invocadas; negándoles exigibilidad hasta tanto se dicte
una norma que las reglamente, considerando que la cuestión es propia de las
funciones políticas, e impropia de la judicial, en atención a su falta de
contornos jurídicos precisos; b) la imposibilidad del contralor judicial de
los actos de gobierno: señalando que éste sólo puede alcanzar un control
jurídico y no uno de bondad o idoneidad política, técnica o económica, dado que
-de lo contrario- el juez estaría sustituyendo a la Administración; c) La
relatividad de los derechos: a cuyo fin, de un lado, señala que el interés
que invoca la accionante no la coloca en situación de exclusividad, sino en el
ámbito general hacia el que se dirigen las acciones positivas del Estado que
informan al petitorio de inicio; y del otro, que el derecho a la vivienda digna
es un derecho reglamentado por lo que debe respetarse el procedimiento
administrativo existente para que el Estado arbitre los medios a ese fin.
3. No obstante la tripartición formulada, la
argumentación podría simplificarse señalando que a juicio de la representación
fiscal los derechos económicos, sociales y culturales son
"programáticos" -tal como lo enseñaban antiguamente cultores del
derecho constitucional-, por lo que, por una parte, como condición ineludible
para su concreción, es necesario el dictado de la reglamentación pertinente; y,
por la otra, hasta tanto ésta no sea dictada, no pueden ser pretendidos y
-consecuentemente- ser objeto de un pronunciamiento judicial.
4. A mi criterio tal argumentación no es acertada.
a) Lo expuesto en el capítulo antecedente, punto 2, es
de por sí suficiente para justificar la operatividad de un mínimo de estos
derechos.
Ha sostenido el Comité de D.E.S.C.:"...
corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la
satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos.
Así, por ejemplo, un Estado parte en el que un número importante de individuos
está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial,
de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima
facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto
se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima,
carecería en gran medida de su razón de ser. Análogamente, se ha de advertir
que toda evaluación en cuanto a si un Estado ha cumplido su obligación mínima
debe tener en cuenta también las limitaciones de recursos que se aplican al
país de que se trata. El párrafo 1 del artículo 2° obliga a cada Estado Parte a
tomar las medidas necesarias "hasta el máximo de los recursos de que
disponga". Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de
cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles,
debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos
que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter
prioritario, esas obligaciones mínimas" .
No es predicando su relatividad o el carácter
programático de los derechos fundamentales (operativo impropio en terminología
de la representación fiscal), el modo mediante el cual Estado satisfará el
interés general y las obligaciones asumidas internacionalmente.
Si este pretende evitar la condena en su contra
-local y/o internacional- debe exponer: i) el diagnóstico de situación
de cada uno de los derechos fundamentales objeto del presente amparo; ii)
una descripción concreta y precisa de las políticas públicas vigentes en
materia de vivienda, así como de asistencia social, detallando los requisitos
para su goce, los estándares establecidos para definir las prioridades y el
grado de satisfacción alcanzado y iii) en tanto el goce del derecho no
sea pleno, acreditar circunstanciadamente que ha invertido hasta el máximo de
los recursos disponibles, asegurando un mínimo de su disfrute.
En este último sentido cabe resaltar que la
efectividad de un piso mínimo de derechos fundamentales, no puede depender de
voluntades políticas, disponibilidades presupuestarias, necesidades de ajuste
del gasto público o de la cantidad de personas carecientes.
En palabras del Comité D.E.S.C.: "... el
hecho de que, aún en tiempos de limitaciones graves de recursos, causados sea
por el proceso de ajuste, de recesión económica o por otros factores, se puede
y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad
mediante la adopción de programas de relativo bajo costo..." .
Las defensas fiscales han omitido brindar toda
precisión sobre la sustancia del conflicto, pese a la existencia: i) del
Sistema Federal de Viviendas establecido mediante ley 24.464 -al que la
Provincia adhiriera mediante ley 11.663-; ii) de los consecuentes
programas federales y provinciales ejecutados y en ejecución y iii) del
registro de demanda único y permanente de vivienda y mejoramiento habitacional,
creado mediante Resolución 1577/98.
Ello no obstante que los elementos emergentes de los
diversos informes producidos por dependencias oficiales dejan al desnudo la
insuficiencia y desajuste de las respuestas a la realidad de la accionante:
i) fs. 35 (20-XII-2006): Informe de la agencia de
empleo e ingreso social de la Municipalidad de La Plata: la señora A. F.B. , D.N.I. … no es beneficiaria de
algún plan social administrado por este municipio.
ii) fs. 76: Informe de la Dirección de Políticas
Sectoriales del Ministerio de Desarrollo Humano: no se registran antecedentes
con referencia a la señora A. F.B.
, D.N.I. …. A los fines de peticionar apoyo económico para solucionar el
problema habitacional deberá cumplimentar los requisitos que se mencionan en
planilla adjunta (entre otros, fotocopia de escritura o boleto de compraventa
[año 1996 en adelante], adjuntando comprobante de pago total del terreno,
donación o cesión de una fracción de terreno o adjudicación de lote fiscal
municipal). Las urgencias que se priorizan son: incendios, desalojos, graves de
salud y judiciales.
iii) fs. 152: Informe de la Secretaría de Desarrollo
Social de la Municipalidad de La Plata: "... el único plan vigente se
encuentra ubicado en la bajada de la autopista perteneciente al barrio Tolosa,
proveniente de la ejecución realizada en el Programa Federal de Construcción de
Viviendas ‘Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios’ del
cual participa este municipio según convenio particular suscripto con el
Gobierno Nacional y el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires.
Las personas que acceden a dicha preadjudicación están inscriptas en el Censo
realizado por la Provincia de Buenos Aires en el año 2004, ejecutado por este
Municipio y con una adjudicación definitiva por parte del Instituto de la
Vivienda de la Provincia de Buenos Aires".
5. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, al
dictar sentencia en la causa Q. 64. XLVI "Q. C., S. Y. c/ Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo", sent. del 24-IV-2012, fijó
algunos lineamientos en torno a la exigibilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales, consistentes con lo hasta aquí expuesto.
El caso fue promovido por la accionante, por sí y en
representación de su hijo menor de edad -quien padecía una discapacidad
producida por una encefalopatía crónica no evolutiva-, a fin que el Gobierno de
la ciudad de Buenos Aires cesara en su conducta ilegítima al no proporcionarle
alternativas para salir de la situación de calle en la que se encontraban,
requiriendo el acceso a una vivienda en condiciones dignas de habitabilidad,
preservando la integridad familiar.
Al decidir, el máximo Tribunal federal sostuvo: i)
que los derechos económicos, sociales y culturales no son meras declaraciones,
sino normas jurídicas operativas con vocación de efectividad, ii) que la
mencionada operatividad tiene un carácter ‘derivado’ en la medida en que se
consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado, cuya implementación, en
principio, requiere una ley o una decisión del Poder Ejecutivo, por resultar
necesaria una valoración general de otros derechos y de los recursos
necesarios; iii) que por tal razón no es predicable una operatividad
directa, en el sentido de que, en principio, todos los ciudadanos puedan
solicitar la provisión de una vivienda por la vía judicial; iv) que,
ello no obstante, los derechos fundamentales que consagran obligaciones de
hacer a cargo del Estado con operatividad derivada están sujetos al control de
razonabilidad por parte del Poder Judicial, toda vez que hay una garantía
mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la
discrecionalidad de los poderes públicos cuando se acredita una amenaza grave
para la existencia misma de la persona (considerandos 10, 11, 12 del voto de la
mayoría).
Concluyó sosteniendo que los derechos fundamentales
que consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado con operatividad
derivada, están sujetos al control de razonabilidad por parte del Poder
Judicial. Que ello significa que, sin perjuicio de las decisiones políticas
discrecionales, los poderes deben atender a las garantías mínimas
indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de
extrema vulnerabilidad (considerando 17 del voto de la mayoría).
6. Por lo hasta aquí expuesto, acreditada la
situación de grave riesgo social que padece el grupo familiar de la reclamante,
atendiendo al plexo normativo nacional y supranacional reseñado y, en especial
a las pautas fijadas por la Corte Interamericana y por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, ante la ausencia de defensas que abordando
la sustancia del caso pusieran de manifiesto las políticas públicas fijadas por
el legislador y/o administrador para dar satisfacción a las carencias puestas
al desnudo, refiriendo concreta y precisamente cuáles son los programas, planes
o acciones previstos y en ejecución y el modo en que ellos podrían alcanzar a
la accionarte; no cabe sino el acogimiento de la pretensión deducida, lo que
importa condenar a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de La
Plata a que, coordinada y solidariamente, provean en un plazo que no exceda los
sesenta (60) días a partir de notificada la presente, por la vía y/o modalidad
jurídica que corresponda y en tanto subsistan las circunstancias fácticas que
al presente configuran el caso, una vivienda adecuada a la familia
constituida por A. F. B. y sus cinco hijos
menores de edad.
En su caso y hasta tanto se dé cumplimiento a la
aludida prestación, las demandadas deberán cubrir a su exclusivo costo y dentro
de las siguientes 48 horas el alojamiento de los nombrados en una casa de
alquiler, hotel o complejo habitacional similar que reúna las condiciones
arriba explicitadas.
En cuanto al subsidio mensual requerido, corresponde
ordenar a las accionadas, Provincia de Buenos Aires y Municipalidad de La
Plata, que incluyan a la señora B. y su grupo
familiar en un régimen de subsidio mensual que garantice un equivalente al
monto móvil del salario mínimo y vital para satisfacer las necesidades de
supervivencia de su familia, el cual deberá hacerse efectivo a nombre de la
señora A. F.B. , en tanto subsistan las circunstancias fácticas que
al presente configuran el caso (conf. arts. 12 incs. 1 y 3, 15, 20 inc. 2, 26,
28 y 39 inc. 3 de la Constitución provincial; 14 bis, 19, 33, 75 incs. 22 y 23,
Const. nacional; 2, 11 y concs. P.I.D.E.S.C., 3, 4 y concs. C.D.N.; 4, 5 y 26
C.A.D.H.; 8, 22 y 25 D.U.D.H.; leyes 10.592 y 13.928; doct. causa A. 70.717,
"P. ", sent. del 14-VI-2010).
Por los fundamentos expuestos y conforme lo que
antecede, adhiero a la solución propuesta por el colega que inicia el presente
Acuerdo y con tal alcance, voto por la afirmativa.
Con costas a la vencida (arts. 289, C.P.C.C.; 60.1,
C.P.C.A., ley 12.008 -texto según ley 13.101-).
La señora Jueza doctora Kogan, por los mismos
fundamentos del señor Juez doctor Genoud, votó también por la afirmativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor
Pettigiani dijo:
I. Adhiero a la solución propiciada por el
distinguido colega doctor Hitters en su voto. Y ello por los fundamentos allí
brindados -con la salvedad de lo señalado en el ap. II.2.b. (párrafos primero y
segundo)- en tanto resulten concordantes con las consideraciones que formulo a
continuación.
II. Comparto, en primer lugar, lo expresado por el
citado ministro en el sentido de que supuestos como el verificado en la especie
justifican la acción inmediata y coordinada de las autoridades administrativas
competentes, a fin de procurar la articulación de medidas idóneas que reviertan
con celeridad el disvalioso cuadro de indigencia verificado en la especie. Razón
por la cual, por regla, corresponde que el pedimento primigenio sea realizado
ante los órganos competentes de las administraciones involucradas, a fin de
obviar las disfunciones e interferencias que podrían generarse en el accionar
estatal en desmedro de la efectividad del requerimiento originario.
Y ello a la par que la situación de desamparo
expuesta por la accionante, y en la que funda su presentación, si bien resulta
reveladora de un dramático cuadro social, no podría, en principio, ser
considerada ni resuelta en su real dimensión por los órganos del Poder
Judicial, toda vez que no compete a estos valorar o emitir juicios generales
sobre cuestiones cuyo gobierno no le está encomendado, ni asignar
discrecionalmente los recursos presupuestarios disponibles (conf. C.S.J.N.,
Fallos 300:1282, 301:771 y 325-I:396). Exceden a aquellos órganos, pues, las
atribuciones y posibilidades concernientes a la visión global de las
necesidades públicas, a la planificación y adopción de políticas que las
aborden y a las elecciones de carácter operativo que deben tomarse en función
de las prioridades fijadas y los recursos disponibles.
Empero, la suscripción de tal temperamento no
importa rechazar la posibilidad de solicitar judicialmente, frente a un caso
como el aquí suscitado, el reconocimiento de los derechos primarios en
cuestión, como un modo de garantizar la tutela efectiva de bienes jurídicos
fundamentales contemplados en la Constitución y en los convenios
internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica
internacional, receptados en el texto actual de aquélla. El cierto grado de
indeterminación que puedan presentar los derechos involucrados en la especie en
cuanto a las prestaciones que su satisfacción requiere, que debe ser precisado
primariamente por las instancias de los Poderes Legislativo y administrador, no
puede conducir a la negación de su carácter fundamental, ni a descartar su
protección judicial cuando se advierta su violación.
A diferencia de la evaluación de idoneidad o conveniencia
de las políticas, cuestión claramente no judiciable, corresponde al Poder
Judicial garantizar la efectividad de los derechos y evitar que éstos sean
vulnerados, como objetivo fundamental y rector al momento de administrar
justicia y decidir las controversias (conf. C.S.J.N., Fallos 328-II:1146).
Pues si bien la obligación de respetar, proteger y
llevar a la práctica los derechos de la índole de los reclamados en autos
concierne originariamente a la actividad de las autoridades legislativas y administrativas
-en tanto involucra la adopción de trascendentes decisiones sobre la asignación
de bienes escasos y la determinación de prioridades a tal fin-, ello de modo
alguno implica negar la tutela judicial cuando se soslaya el contenido esencial
de los derechos fundamentales en juego, a la par que su protección resulta
impostergable en orden a las condiciones de profunda y notoria debilidad en que
se encuentran sus titulares. Cuya particular situación requiere, por tanto, de
una atención y protección preferente por parte del Estado que obste la
consolidación de desigualdades y la profundización de la exclusión.
En ese orden, la Corte Suprema federal se pronunció
recientemente en la causa Q. 64. XLVI, "Q. S., S. Y. c/Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires s/amparo", sent. del 24-IV-2012, ya citada por mis
colegas preopinantes, al señalar que los derechos de la naturaleza de los
controvertidos en la especie están sujetos al control de razonabilidad por
parte del Poder Judicial. Lo cual significa que, sin perjuicio de las
decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantías
mínimas indispensables para que una persona sea considerada como tal en
situaciones de extrema vulnerabilidad (cons. 12 y 17).
III. i. De acuerdo a las constancias de la causa,
resulta debidamente acreditado, de un lado, el estado de extrema de necesidad y
urgencia en que se encuentra la accionante y su grupo familiar producto de las
carencias económicas, habitacionales, alimentarias y sanitarias que padecen.
Así, la amparista, quien no realiza actividades
laborales y no es beneficiaria de ningún plan social administrado por el
municipio demandado (conf. fs. 35), convive con sus cinco hijos menores de edad
y el progenitor de éstos, quien realiza tareas de albañilería con una
frecuencia de dos o tres días a la semana por las que recibe, aproximadamente,
sumas de $ 20 ó $ 30 diarios. Los menores concurren a establecimientos
escolares y "concurren al comedor institucional" (informe socio
ambiental de fs. 41/43).
Todos habitan en una pequeña casilla de madera,
instalada en la parte posterior de un terreno cuya titularidad corresponde a un
tercero, y que consta de un dormitorio, "lugar usado también para
cocinar", en el que hay dos camas "donde pernocta todo el núcleo
familiar". El baño se encuentra afuera de la casilla y el agua es provista
por un vecino, debiendo acarrearla diariamente (conf. informe cit.).
Conforme la conclusión a la que arriba la perito
asistente social que suscribe el mencionado informe, el núcleo familiar se
ubica "en un estrato social bajo inferior y de acuerdo al nivel de
ingresos debajo de la línea de indigencia, no cubriendo la C.B.A. (Canasta
Básica Alimentaria) según datos del INDEC es decir que no cuentan con los
requerimientos normativos kilocalóricos y proteicos imprescindibles de los
integrantes a cubrir esas necesidades durante un mes".
ii. De otro lado, también surge de los antecedentes
del caso que, anoticiadas las autoridades administrativas provinciales y
locales del reclamo formulado por la aquí actora, con el objeto de conjurar, de
algún modo, tan apremiante y desesperante condición, aquéllas no brindaron
ninguna respuesta útil que posibilitara, siquiera de manera provisional, paliar
mínimamente esa situación (conf. audiencias del 14-VI-2007 y del 13-IX-2007
-fs. 84 y 133, respectivamente- y reclamo administrativo presentado el día
8-VI-2007 -fs. 113-). Manteniendo a lo largo de este proceso, iniciado el día
26-IX-2006, su oposición al progreso de la pretensión aquí deducida (fs. 20/29,
179/181, y 240/244).
Temperamento que no resulta sustentado en razones o
defensas concernientes a la cuestión substancial que atañe al caso, puesto que,
según lo puntualiza el ministro a cuyo voto presto mi adhesión, los
representantes estatales omitieron toda referencia a ese respecto. Y así
soslayaron, por ejemplo, la mención a las políticas públicas fijadas por el
legislador y/o administrador para dar satisfacción a las carencias puestas al
desnudo, refiriendo concreta y precisamente cuáles son los programas, planes o
acciones previstos y en ejecución y el modo en que ellos podrían alcanzar a la
accionante. Tampoco alegaron que todos los recursos asignados a la satisfacción
de los derechos sobre los que versa el presente ya fueron empleados o que
aquéllos se destinaron a otros beneficiarios, teniendo en cuenta, a esos fines,
las capacidades que sus posibilidades le permiten conforme el aprovechamiento
máximo de los recursos presupuestarios disponibles.
De manera que las autoridades estatales no alegaron,
ni mucho menos probaron, la imposibilidad de garantizar, utilizando el máximo
de los recursos disponibles, un umbral mínimo o esencial de los derechos
reclamados que procure, progresivamente, su satisfacción en forma más completa
(art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales). Toda vez que lo informado a fs. 76 por la Dirección de Políticas
Sociales del Ministerio de Desarrollo Humano (en cuanto a los recaudos que
deberán cumplirse para solicitar apoyo económico para solucionar el problema
habitacional), y a fs. 152 por la Secretaría de Desarrollo Social de la
Municipalidad de La Plata (en orden al único plan de viviendas vigente en el
Municipio proveniente de la ejecución realizada en el Programa Federal de
Construcción de Viviendas "Sub Programa de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios) resultan notoriamente insuficientes a tales fines.
En suma, no obstante que las demandadas tenían
conocimiento, desde hace más de cinco años, de las precarias condiciones
sociales en que se encontraban la accionante y su grupo familiar -las cuales
persisten en la actualidad-, no sólo omitieron tomar alguna medida, en el marco
de sus atribuciones, que razonablemente pudiera resultar eficaz para solucionar
o mejorar aquella situación, sino que tampoco brindaron razones plausibles para
intentar excusar, de alguna manera, su conducta prescindente. Por el contrario,
no se observa, aún en un hipotético contexto de posibilidades presupuestarias
acotadas, un esfuerzo estatal adecuado y compatible con el resguardo mínimo de
los derechos fundamentales involucrados en el sub lite.
Siendo que, además, el estado de extrema
vulnerabilidad de los reclamantes, dada su situación de pobreza y,
fundamentalmente, la condición de menores de edad que revisten los hijos de la
actora, impone su protección prioritaria y la adopción de acciones concretas en
tal sentido (art. 75 inc. 23, Constitución nacional).
IV. En el contexto sucintamente descripto se
inscribe la puntual demanda, objeto de esta litis, de acceso a condiciones de
vida adecuadas y a ciertos bienes materiales que posibiliten la satisfacción de
las necesidades básicas de los individuos y de su familia en condiciones de
dignidad. Una alimentación adecuada, una vivienda adecuada, entre otras
urgencias humanas primarias, resultan fundamentales para su supervivencia y
para llevar adelante una existencia decorosa; permitiéndoles alcanzar un nivel
básico de vida que asegure su reconocimiento como personas dignas de igual
consideración y respeto que el dispensado a sus semejantes.
Y es también en ese marco en el cual se encuentra la
especial protección que la Constitución nacional (arts. 14 bis y 33) y de la
Provincia (arts. 12 incs. 1° y 3° y 36 incs. 2º y 7º), así como los tratados
internacionales con rango constitucional (arts. 75 inc. 22, Const. nac. y 11,
Const. prov.) prevén para los derechos cuya concreción aquí se reclama (arts.
1°, 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 2, 11 y concs. del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; I y XI de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 4, 5, 11 y 26 de
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 6, 7 y 17 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos; 14, párr. 2°, ap. h) de la Convención sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; 16 párr. 1°
y 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño; 5 inc. e), apart. iii de la
Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial).
La que, ciertamente, adquiere una relevancia
determinante en la especie en función de la mencionada condición de menores de
edad de los hijos de la amparista, cuyo superior interés, que ha de ser
primordialmente considerado (art. 3. 1 de la Convención sobre los Derechos del
Niño; conf. doct. causas Ac. 84.418, sent. del 19-VI-2002; Ac. 85.958, res. del
12-II-2003; C. 106.966, sent. del 9-XII-2009; C. 108.474, sent. del 6-X-2010;
C. 109.139, sent. del 16-III-2011; entre muchas), orienta y condiciona toda
decisión de los tribunales en los asuntos llamados a juzgamiento que a ellos
conciernen (doct. C.S.J.N., Fallos 318:1269, 322:2791, 323:2388, 324:122, entre
otras).
De allí que el punto de partida debe situarse en el
interés superior del niño, verdadera regla de oro a la que no resulta posible
sustraerse por mandato constitucional y por respeto a los principios más
elementales del derecho minoril (arts. 3 párr. 1º, Convención sobre los
Derechos del Niño; 75 inc. 22, Constitución nacional). El cual, en una
definición aproximativa, puede caracterizarse como el conjunto de bienes
necesarios para el desarrollo integral y la protección de la persona y los
bienes de un menor dado, y en ellos el que más conviene en una circunstancia
histórica determinada, analizado en concreto (conf. causa Ac. 79.931, sent. del
22-X-2003; mi voto en C. 99.273, sent. del 21-V-2008; causa C. 99.748, sent.
del 9-XII-2010; mi voto en C. 101.708, sent. del 11-VIII-2010 y sus citas;
causas C. 108.474, sent. del 6-X-2010; C. 109.139, sent. del 16-III-2011; C.
104.730, sent. del 13-VII-2011; C 112.656, sent. del 28-XI-2011; entre otras).
En el caso, frente a las carencias básicas de
alimentación, habitación y de salud que padecen los menores aquí involucrados,
además de otras afectaciones concretas que se derivan o irradian de ellas y que
también impactan negativamente en sus condiciones de vida al impedirle acceder
a un nivel adecuado para su desarrollo -así, por ejemplo, el deterioro en la vida
familiar, cuyo fortalecimiento y protección moral y material se encuentra
amparado por la Constitución provincial (art. 36 inc. 1º), o en la
participación de aquélla en la educación de los hijos (art. 75 inc. 19, Const.
nac.), aspectos que ciertamente no podrán cumplirse en plenitud en un entorno
como el verificado en la especie- resulta necesaria una intervención correctiva
de los derechos comprometidos de manera relevante.
En ese orden, resulta útil recordar que los cinco
menores habitan en una pequeña casilla de madera con sus padres, la cual carece
de instalación de agua potable y su baño se encuentra en el exterior. Todo el
grupo familiar duerme en dos camas que también son utilizadas como asiento para
comer. La madre no trabaja y el padre realiza periódicas changas de
albañilería. Y los menores completan su alimentación concurriendo a un comedor
escolar y con lo que les pueda proveer Cáritas City Bell, institución que
también les suministra ropa.
La situación de desamparo es clara, al igual que la obligación
de prestar especial atención a las necesidades y derechos de los menores
involucrados, quienes, además de los que les corresponden a todas las personas,
poseen otros derivados de su especial condición de vulnerabilidad.
En ese entendimiento, siendo que la satisfacción de
los derechos aquí reclamados constituyen pilares fundamentales para garantizar
el disfrute de una vida digna por parte de los niños (arts. 25.2 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos; 2.2, 10.3, 11.1 y 12 inc. a) del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; VII de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 19 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; 24.1 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; 3, 6, 18, 19, 23, 24, 27 y concs. de la Convención sobre
los Derechos del Niño; 36 incs. 2º y 3º de la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires; 1, 2, 3, 5, 8, 14, 26, 28, 29 y concs., ley 26.061; 1, 3, 4, 5,
6, 9, 11, 12 y concs., ley 13.298), presto mi adhesión al parecer del doctor
Hitters, con las salvedades y alcances aquí indicados.
V. Voto, en consecuencia, por la afirmativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la
siguiente
S E N T E N C I A
Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, oída la
señora Procuradora General, corresponde hacer lugar al recurso extraordinario
interpuesto. Por mayoría de fundamentos concordantes, se condena a la Provincia
de Buenos Aires y a la Municipalidad de La Plata a que, coordinada y
solidariamente, provean en un plazo que no exceda de los 60 días a partir de
notificada la presente, por la vía y/o modalidad jurídica que corresponda, una
vivienda adecuada a la familia constituida por A. F. B. y sus cinco hijos menores de
edad. En su caso, y hasta tanto se dé cumplimiento a la aludida prestación, las
demandadas deberán cubrir a su exclusivo costo -y dentro de las siguientes 48
horas- el alojamiento de los nombrados en un hotel o complejo habitacional
similar que reúna las condiciones arriba explicitadas.
Asimismo, se ordena a las accionadas, Provincia de
Buenos Aires y Municipalidad de La Plata, que incluyan a la señora B. y su grupo familiar en un
régimen de subsidios mensual que garantice un equivalente al monto móvil del
salario mínimo y vital, para satisfacer las necesidades de supervivencia de su
familia, el cual deberá hacerse efectivo a nombre de la señora A. F.B. , mientras no varíen las
circunstancias fácticas del caso (conf. arts. 12 incs. 1º y 3º, 15, 20 inc. 2º,
26, 28, 36 y 39 inc. 3 de la Constitución provincial; 14 bis, 19, 33, 75 incs.
22º y 23º, Const. nac.; 2º, 11º y concs., P.I.D.E.S.C.; 3º, 4º y concs.,
C.D.N.; 4º, 5º y 26º, C.A.D.H.; 8º, 22º y 25º, D.U.D.H.; leyes 10.592 y
13.298).
Las costas de todas las instancias se imponen a las
demandadas vencidas (arts. 279, 289 y concs. del C.P.C.C.; 19, ley 13.928).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
HECTOR
NEGRI
DANIEL
FERNANDO SORIA JUAN CARLOS HITTERS
LUIS
ESTEBAN GENOUD HILDA KOGAN
EDUARDO
JULIO PETTIGIANI EDUARDO NESTOR DE
LAZZARI
JUAN
JOSE MARTIARENA
Secretario
posted by Derecho Constitucional @ 5:17 PM
